领导干部法治思维培育的难点和对策

熊瑛

党的十八大报告提出“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”从党的十五大“增强法治观念”到十八大首提法治思维，表明党对领导干部思维层面的素质提出了新的更高要求。此后，中央对法治思维法治方式的强调到了遇文必写、遇会必讲的程度。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，具有重要而深远的战略意义。“治理能力的现代化就是法治化，治理能力的法治化主要包括思维和行为方式的法治化”，[1]即运用法治思维和法治方式实现对国家和社会的治理。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）更是提高法治思维法治方式能力的主体从领导干部延伸到党员干部，强调“高级干部尤其要以身作则、以上率下。” 十八届五中全会强调“运用法治思维和法治方式推动发展”。

领导干部作为全面推进依法治国的关键少数人，是国家治理的权力主体，其运用法治思维法治方式处理问题的能力是国家治理能力的重要体现，其治理能力的法治化水平高低直接关系、决定着崇法、学法、用法、守法氛围的形成和法治中国的实现。

一、领导干部运用法治思维法治方式处理问题能力的现状

十八大以来，提高领导干部运用法治思维法治方式处理问题的能力这一课题受到政府部门、学术研究机构和学者们的空前重视，专著、论文、报告、课题对法治思维的概念、要素、意义和培养路径进行了深入研究。各级党校也纷纷在主体班中开设相关课程。但是三年来，我们并没有感到领导干部运用法治思维法治方式处理问题的能力有明显提高。少数领导干部只是在观念层面接受了法治思维和法治方式这一组概念，但并没有在实践层面一以贯之，在其管辖的地方或部门，违反法律的行为或没有法律根据的决策时常出现。换言之，他们虽然理解法治思维是建成法治中国的新方法，对于实现“坚持依法治国、依法行政、依法执政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”具有深远意义，但在应对深化改革、推动发展、维护稳定和化解矛盾等具体问题时，潜意识和行为方式上自觉或不自觉地以言代法、以权压法或徇私枉法的问题仍然存在。

二、提升领导干部法治思维能力的难点

（一） 客观地说，养成一种新的思维方式本身比较困难

“思维方式是指在人类社会发展的一定阶段上，思维主体按照自身的特定需要与目的，运用思维工具去接受、反映、理解、加工客体对象或客体信息的思维活动的样式或模式，本质上是反映思维主体、思维对象、思维工具三者关系的一种稳定的、定型化的思维结构。”[2]理论与思维方式关系密切。“任何一种理论都体现着一定的思维方式，都是一定的思维方式的产物；而一定的思维方式则是理论的内在逻辑构架，是理论形成、发展的内在逻辑工具。”[3]养成一种新的有关某种理论的思维方式，不是简单地运用该种理论术语、背诵它的条文或了解相关案例就能达到的。一方面，法治思维首先是法律思维，没有一定的法律理论知识，法治思维无从谈起。其实，法律理论知识仅仅是养成法治思维的必要条件，而不是充分条件。但是仅仅掌握一定的法律知识本身也是困难重重的，需要消耗时间和精力。我国目前的法律条文不仅浩如烟海、不计其数，而且专业术语密集，晦涩难懂。所以掌握基本法律知识，对于非法律专业出身又没有从事公检法司工作的领导干部来说的确不是轻松的事。另一方面，法治思维较之于法律思维更为宏观，“法治思维是一种整体性思维，是一种社会思维，是一种国家治理的理念、视角和思路，它不仅是法治政府建设中的价值追求更是一种治国方法、手段的选择。”[4]总之，法治思维的形成需要足够的理论知识的持续滋润和铺垫，也离不开各种透过知识表面深藏于其后的原则、精神和理念的襄助，只有将理论内在的思维方式内化为自身的思维方式，才能自觉运用法治思维去评析和解决实践问题。所以法治思维的形成过程是缓慢的，其运用是厚积薄发的，其养成是醇化的，掌握法学理论的时间久了并能自觉加以运用，才可能渐入佳境。

（二）主观地说，领导干部现有的思维或观念一定程度上阻碍了法治思维的树立和提升

1.权力思维。中国封建社会几千年来一直是在非法治的环境中延续的，人们信权不信法，缺少信仰法律的观念和思维。尽管中国古代法律表现出“由简及繁，由礼、律不分到礼、律分离，法律体系及分类也日趋完密、细化，法律规定的实用性也增强”[5]的变迁过程，但是，从颁布法令的君主、执法的官吏到守法的老百姓来说，都并不特别看重这些明文规定的成文法律。当权者高高在上，滥用权力。法家曾言：“夫生法者，君也。守法者，臣也。法于法者，民也。”法律是君本位的，是皇帝驾驭臣民的衔辔垂策。皇帝集立法、司法于一身，生杀予夺，大权在握。官吏灵活擅断，比附类推，任意出入人罪，人民只有遵从的义务。时至今日，一些领导干部上任后能快速进入权力角色，以领导者、父母官、管理者思维处理事务，忽视甚至漠视法律在处理事务中的作用和自我约束。他们更愿意将权力施加于自己处理事务或做出决策的过程中，忽略法律的规定。在实际工作中，一些领导干部很少扪心自问：我这样做有没有法律依据？当被问及决策的依据时，常常敷衍塞责，甚至置之不理、视而不见。领导干部的这种观念更加导致了全社会自觉或不自觉地将法律摆在了次于权力的地位。

2.政策思维。一些领导干部无论在观念上还是实践中，混淆政策与法律的界限，重政策轻法律，甚至用土政策来代替法律。他们的理由主要有四点：一是从政策的特点来看，它具有很多优点。如制定方向正确，因事制宜，因地制宜，目的明确，针对性强，而且政策发布果断、迅速、高效，即短平快。而制定法律的程序复杂，成本高，可能一制定出来就已经滞后于社会。二是从历史上看，我们有“政策治国”[6]的经验。建国之初，我国就主要依靠党的政策治国理政，党的政策实际上发挥着法律的作用并且高于法律的地位。那时，法律在社会生活中的作用远远不能与政策比较，但国家仍在一穷二白的基础上完成了医治战争创伤并巩固了新生的人民民主专政国家政权的艰巨任务。三是从时代背景来看，有“政策治国”的必要性。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，中国经济必须保持中高速增长，在这样的时代背景和目标下，更要依靠“政策治国”。四是从实践来看，有时按政策思维办事比按法治思维行事高效。“法治思维是一种制度性思维、规则思维、权利思维、责任思维，要建制度、守规则、护权利、担责任”的思维。[7]用法治思维处理问题必须按部就班，遵守近似繁文缛节的程序，严格依法办事就可能出现僵化、教条主义脱离实际的问题。但是经“红头文件”和专题会议确定的政策进行指导和保障就可有效地协调各方力量迅速完成任务。

三、提高领导干部法治思维的对策

善用法治思维法治方式治国理政，是党在新时期对各级干部思维方式提出的新要求。为此，我们应该采取积极主动推动领导干部养成法治思维，而不是对其放任不管。

（一）加强法律理论培训是提高领导法治思维能力的基础

目前对领导干部法律理论培训存在认识偏差：领导干部具有法治理念就可以了，不必过分在意掌握多少法律知识。在此观念支配下，不仅领导干部视法律理论无足轻重，甚至作为培训、轮训领导干部主阵地、主渠道的各级党校、行政学院也较少开设部门法的讲座，大多是理念性的专题。的确，培训领导干部的目的是增强其法治意识，提高法治思维能力，并非要把他们培养成法律专家，但是提高法治思维能力决不意味着可以弃理论于不顾。如前所述，法律与理论是密切联系的。法治思维能力的强弱取决于主体对法律理论普遍性的洞察、自觉与把握以及将一般的社会问题转化为法律理论的能力。法律至上、公平正义、以人为本、权力制约等法治精神不是自然而然地显现的。它们蕴含于无数具体的法律规范中，并外化于法律规范的实施过程中。没有对法律理论知识的储备和掌握，不可能正确理解法律规范，孕育于其中的法治理念不可能得到固化和凝练，法治思维能力的提高也只能是镜花水月。申言之，只有通过系统的法律理论培训，将知识和理念传授给领导干部，使之潜移默化地改变其观念和行为。从实然的角度来看，许多调查研究显示领导干部掌握的法律知识不容乐观。“有27.3%的领导干部表示对宪法‘略知一二 或‘不了解，而对行政处罚法、行政诉讼法、行政复议法、行政许可法等与领导干部工作关系密切的部门法，表示‘十分了解或‘了解的更不足一半，对劳动合同法等维护劳动者合法权益的法律领导干部更是了解甚少。” [8]因此加强领导干部法律理论培训具有充分的必要性。

另外，还应加强培训的针对性。着重讲解法治与改革的关系，市场经济与法治之间的关系，政策思维已不太适合当前国情，权力思维的弊病，怎样运用法治思维法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定等重大理论问题，如此才能帮助领导干部摒弃非法治思维，亲近法治思维，并自觉以法治思维法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。现实中一些干部认为改革必须首先突破宪法和法律，甚至将改革等同于违法。贵州省赫章县某县长曾说：“如果样样都依法，我们就一事无成。”[9]一些干部认为法治与经济发展是风马牛不相及，毫无瓜葛的，甚至认为法治将消解经济发展的动力。一些干部仍然秉持“摆平就是水平”等错误观念，不去思考如何解决群众诉求，而惯于用截访、迁就、销号、拘留、罚款等手段压制上访人员。在征地拆迁、危化品企业发展等矛盾集中领域认为根本不能用法治思维去解决问题。这种现状的出现与理论培训的欠深入有一定关系。从培训方式来看，应注重使用“案例教学”、“情景教学”、“研讨式”、“行动学习法”等培训方法，并辅之以典型或最新的社会热点，如近期发生的“常州外国语学校污染事件”、“深圳禁摩限电事件”、“温州住宅建设用地使用权续费事件”、“山东非法经营疫苗事件”等鲜活生动的案例，这样不仅能调动其参训的积极性，而且也能将培训过程转化为领导干部主动独立地养成法治思维的过程，实现其理论知识向能力的转化。

（二）建立有助于养成法治思维法治方式的干部培养机制是促使领导干部自觉提高法治思维能力的动力

干部培养机制必须与对领导干部的法治思维要求相契合。在对公务员及事业单位人员的录用时，可加大对法律知识的考查以及运用法律知识分析、评判具体问题的能力。同时，加强对各级领导干部法律素质的综合考核。综合考核中要注意理论和实践能力的考核。实践能力的考核是对领导干部的工作进行具体的全程“跟踪”，根据领导干部对每项工作的处理方式和处理效果等多项指标来考察其法治能力。理论考核和实践考核的结合才能比较真实、客观地评价领导干部法治思维能力的状况。《决定》也对此作出了明确指示：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导干部。”当然，对于造成严重后果的，必须依法依规依纪追究其党纪政纪和法律责任，决不能姑息迁就。

（三）营造良好的法治环境是提高领导干部法治思维能力的关键

法治环境是指存在于法治主体之外、直接或间接地作用于法治建设、法治过程与效果的各种因素的总和。[10]与法治相关的各种活动离不开环境，法治思维也概莫能外。法治环境是法治思维赖以存在和发展的社会基础，它积极地影响着领导干部的法治思维，反过来，领导干部法治思维能力增强了，就会自觉地运用法治方式，法治环境也会得到优化和改善。

改善法治环境，首先，要进一步规范决策权的行使。其次，要努力做到严格规范公正文明执法，确保有法必依、严格执法。《决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”现代法治国家对立法、执法、司法、守法有着不同的要求，立法要侧重科学，执法要侧重严格，司法要侧重公正，守法要侧重全体公民。四中全会决定专门对“坚持严格规范公正文明执法”提出具体要求。笔者认为，行政机关和领导干部在行使执法权时，必须首先思考自己有没有这项权力，公民个人有没有这项权利。政府和行政机关的权力是公权力，公民个人的权利是私权利，对于前者，法无授权不可为，对于后者，法无禁止皆可为。也就是说，法治思维首先表现为有没有这项权力，在此基础上，才是该如何行使这项权力的问题。最后，加强普法教育，增强全民守法的自觉性。推进依法治国，建设社会主义法治国家，需要培养和唤起广大民众对法治的信仰，唯有如此，法治才能获得人们发自内心的崇尚与支持。

三、结语

“罗马不是一天建成的”。法治思维是一种观念，观念的转变是一场深刻的革命。培养运用法治思维法治方式的能力也不是一蹴而就的，而是一艰难曲折的过程，需要坚持不懈的努力和付出。外因是条件，内因是关键。领导干部要自觉养成依法办事的习惯，提高自己运用法治思维和法治方式的能力，成为建设法治政府、法治国家和法治社会的榜样和中坚力量。

相比于普通个体，领导干部这个“关键少数”是实施法律法规的重要主体，在建设法治国家、法治政府和法治社会的进程中有着重要示范作用。现代社会中，政府影响不可避免地深入到社会各个领域、各个层面，没有政府的法治化，就不可能有国家和社会的法治化，依法行政是依法治国的深化和必然要求。只有政府和公民都善于运用法治思维、选择法治手段，法治环境的建设才会进入良性循环轨道，为全面建设小康社会提供坚强有力的法治保障。

参考文献：

[1] 陈金钊.缘何以法治方式提升国家治理能力[J].山东社会科学.2014（7）：25.

[2]高晨阳.中国传统思维方式研究[M].科学出版社，2012年版.

[3]张森年.确立生态思维方式 建设生态文明——习近平总书记关于大力推进生态文明建设讲话精神研究[J].探索.2015（1）：5.

[4]蒋传光.法治思维与社会管理创新的路径[J].东方法学，2012（5）：114.

[5]尹伊君.社会变迁的法律解释[M].商务印书馆，2003年版.

[6]苟鹏.论自觉运用法治法治思维和法治方式[N].重庆日报，2013-05-01.

[7]罗豪才.基层治理与软法之治[N].法制日报.2014-04-10.

[8]黄立清.党政领导干部法律素质的实证分析[D].山东大学2010年度硕士论文.

[9]周朗，王舒怀.赫章县文物局的无奈[N].人民日报.2007-02-27.

[10]王光.城市法治环境评价体系与方法研究[M].中国人民公安大学出版社，2004年版.