稳步推行户籍制度改革 推动农民向城市有序转移

摘要：长期以来，城乡二元户籍制度是阻碍城乡一体化的屏障，这个屏障直接阻塞了农村与城市劳动力自由迁移，也造成了农村和城市在社会生活各个方面的明显差异。河南省在2014年推出户籍改革制度，这对河南的城市和农村发展产生了巨大及深远的影响。本文试图通过河南省户籍改革中的一些问题进行梳理，分析其对农民的意义与影响。

关键词：户籍改革;二元户籍制;户籍管理;农村;城市

中图分类号：  D631.42                        文献标识码：  A                    DOI编号：   10.14025/j.cnki.jlny.2016.02.058

1 河南省户籍改革的历史背景

在1984年国务院出台户籍改革方案之前，当时的河南省公安厅委托河南省社科院进行专门调研，试图将城乡户籍的迁移找一些县、镇开展试点。

2005年12月，河南省委，省政府发布了《中共河南省委、河南省人民政府关于进一步促进城镇化快速健康发展的若干意见》指出要改革户籍管理模式，通过法律途径逐渐废除农业、非农业户口的二元制管理模式，创造有利条件在全河南推行按实际居住城市进行登记的户籍管理制度。不过全面取消二元户籍制度，在当时仅仅只是一种设想。

直到2014年11月4日河南省委、省政府《关于深化户籍制度改革的实施意见》（以下简称《意见》）的出台，取消二元户籍制度才得以进入实际操作阶段。

2 旧的户籍政策制度对农村的影响

2.1 旧的户籍政策阻碍了城市化进程

旧的户籍政策很大程度上削弱了城乡之间各个要素的自由流动，阻碍经济的可持续发展，不利于形成统一的劳动力市场和人才市场，不利于将农业人口城市化有效落实，会导致城市发展步伐变缓。

2.2 旧的户籍政策使贫富差距逐步变大

据统计，每年有数以万计的农村人长期住在城市打工，由于他们没有城市的永久居民身份，不能享受和所在城市居民同样的医疗、教育、社会保险等待遇，导致他们的归属感较弱，工作预期不稳定，而且很大程度上加大了贫富差距。

2.3 旧的户籍政策诱发许多社会问题

在旧的政策中，农村户口不能在城市落户，城市里面很多“城中村”住户和从农村来城市工作的人都已完全不从事农业生产活動，但同为农业户口，“城中村”的居民能享受到城市的便利，外来人口却享受不到当地的各种福利，造成了看病难、上学难、住房难，也诱发了一系列的社会问题。

3 河南省推出《意见》的重大意义

3.1 能够稳妥，有序地推动城乡一体化快速发展

河南省深化户籍制度改革秉承“四个坚持”：坚持以人为本;坚持自愿、分类;坚持存量优先、有序引导增量;坚持突出重点、统筹协调。优先解决进城时间长、有能力在城镇稳定就业和生活的人员落户。同时以城乡一体化示范区、产业集聚区等为重点，着力提高县域城市（镇）吸纳农业转移人口能力。

3.2 降低城镇准入门槛，保障稳定发展

《意见》中提出，河南省充分尊重农民意愿，因地制宜实施差别化落户政策，将城市划成四个层次，实施相对应的落户政策。四种落户方式中，建制镇及城市综合承载能力压力小的城市落户门槛最低，几乎全面放开。

3.3 能够切实保障进城农民的各项权利，减少各类社会问题的发生

政策颁布以后，如何让农民安心在城市工作生活是一个重要的问题。《意见》中指出，户籍制度改革将从工作、社会保险、居住、教育等多个方面完善机制，切实保障在城市的农民合法权益。由此一来，数以千万的进城务工人员就能结束以前“城市浮萍”般的生活安心扎根城市，也不必为医疗、社会保险、子女教育等方面发愁，城市中已经成熟的各项公共服务体系也将面向这些城市的新市民开放。

4 简析河南省推出《意见》后可能产生的问题及对策

4.1 变更为城镇户口的农民是否会失地

4.1.1 土地是否会在农民进城以后被收回 《意见》中提出，根据农民的意愿，在一定时期内会依法依规保留在老家原有的土地承包经营权、宅基地及农房收益权和使用权，但文件没有提出具体说明保留多长时间。许多农民有疑惑：一旦落户城市，老家的土地是否会马上就被收回，如果将来不能在城市扎根，回到乡下了怎么办？如果农民把承包地、宅基地都处理掉，再回到农村什么都没有了，就会演变成更为严重的“三无农民”的问题。

4.1.2 河南省人民政府提出相关规定，并且会尽快出台土地回收相关机制 《意见》提出了保障政策保障：现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。所以取消农业和非农业户口区分，不会导致农民失地。目前河南省正在对农村土地承包的经营权、宅基地的用益物权进行确权、登记、颁证等工作，在确权之后，这些权益就永久是农民的。

4.2 城市的现有条件和规模是否具备接纳农民进城

4.2.1 建制镇和小城市、中等城市吸引力不强，基础条件亟待完善  《意见》中指出，除了建制镇和小城市是完全放开，中等城市、大城市和省会这三个阶层还是有一些准入条件的。虽然不少中小城市已经放开了落户政策，但人们还是习惯性地选择到大城市落户，如何增加中小城市的吸引力、中小城市的条件和规模是否已经具备接收农民进城是一个大问题。中小城市的就业机会，教育、医疗、社会保障的水平与大城市仍有差距。

4.2.2 河南省要根据实际情况保障农民权益 河南省委、省政府要加强建设规划，把城镇常住人口的数量及其变动趋势作为制定城镇基本公共服务规划的根本依据，对于已经进城落户的新市民，保障其与原居民同等享受城镇基本公共服务;对于未落户的城镇常住人口，将根据居住证管理办法实行逐级赋权，按照相关条件赋予其享有城镇基本公共服务的范围，为全覆盖提供制度保障。

4.3 农民进城后是否能即刻享受到城镇居民的各项待遇

目前国家有着完备的户籍制度和居民身份证制度，现在河南省新的《意见》提出建立居住证制度，在农民进城拿到居住证后，是否能和当地城市居民一样享受到各项福利待遇，是一个十分现实的问题。

《意见》中提出，农民进城拿到居住证之后，就能享受和当地户籍人口相同的就业、基本公共教育、基本医疗卫生、公共文化等服务。像住房保障、养老服务、中考、高考等权益，目前情况下还难以有官方的解读。农民变成市民不光是简单的户籍变化，它迫切需要社会保障、教育、医疗等各个方面的政策保障。

5 结语

户籍制度改革是一项综合性、系统性工程，任重而道远，必须要积极稳妥、规范有序。各地既要大胆实践、积极探索，又要尊重客观规律、群众意愿，不搞指标分配，不搞层层加码，根据本地社会发展水平和城市综合承载力，科学制订符合本地实际和群众意愿的农业转移人口迁移目标、任务、政策和措施，优先解决存量，有序引导增量，分类分步实施，推动农民向城市有序转移，确保户籍制度改革稳步推进，取得实效。

参考文献

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作者简介：蔡建科，河南工业大学经济贸易学院，在读硕士研究生，研究方向：农村区域发展战略与规划。