小区停车位应纳入政府管理范畴形成指导价

文/黄友健



小区停车位应纳入政府管理范畴形成指导价

文/黄友健

为贯彻落实党的十八届三中全会精神，按照国务院常务会议部署，使市场在资源配置中起决定性作用，促进相关服务行业发展，2014年底国家发展改革委下发《关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格〔2014〕2755号），对已具备竞争条件的7项服务价格由政府定价或指导价进行放开。2015年2月16日，上海市原房管局、上海市物价局发出《关于部分政府定价项目取消后相关文件废止的通知（沪房管财〔2015〕44号）》，其中废止《上海市房屋土地资源管理局关于印发〈上海市住宅物业管理区域机动车停放管理暂行规定〉的通知》（沪房地资物〔2004〕476号）中相关内容，还指出，自2015年3月1日起取消政府定价管理后，要强化行业监管，进一步理顺市场价格机制，加强事中事后监管，促进公平竞争，维护市场秩序。

一、住宅小区停车位收费引发的纠纷

该通知实施后，由于各种原因出现了一波小区停车费暴涨：普陀区雅戈尔小区地下尚未售出的300个车位，将收取每月2600元的租金。随后，上海多个小区在普陀区雅戈尔小区的“示范引领下”相继提出停车费涨价。大华华庭小区从2015年7月份开始，业主租用的地下车位由每月400元，上涨到800元。浦东新区金桥镇国际公寓的车位租金从原来的每月300元，上调至每月900元。长宁区虹桥中园小区的小区地下停车位为机械式停车库，每月每车位租金按照上层车位、下层车位、车库通道临时车位区分，从每月400元分别上涨至800元、900元、1000元不等。新江湾城一个新建的别墅小区，业主们刚刚开始入住，就收到了高额停车协议书，每个月2400元，比周围小区足足高出6倍！上海的部分新建住宅的停车费一连翻了好几个跟头，业主与开发商矛盾不断。最让业主们恼火的是，开发商此举将停车费定价的矛盾转移到了业主与物业保安之间。业主与物业保安冲突不断，从言语不和、肢体碰撞直到大打出手，场面失控的乱象比比皆是。

或许国家相关部门已经了解了新建楼盘停车费暴涨后的市场乱象， 在2015年12月21日，国家发改委官网公布《关于进一步完善机动车停放服务收费政策的指导意见》，指导意见明确，对具有自然垄断经营和公益性特征的停车设施服务收费，需要实行政府定价管理的，要纳入地方定价目录，明确管理权限，规范定价办法和程序，有效约束政府定价行为。然而，一些小区的物业和开发商对此并不认可，他们认为居民小区停车不是自然垄断经营，也不具备公益性特征，无需政府定价。不服气的居民向相关管理部门投诉，又得到“不归其解释”的说法。记者采访上海多个监管部门，也没有相关管理部门愿意给出直接解释。

二、住宅小区地下车库的法律属性

有人认为小区土地使用权既然为业主享有，开发商就不能再享有该小区的土地使用权，也不能享有土地地表和地下建筑的所有权和支配权。也有人认为，地下车库作为小区建设的配套设施之一，是建筑物的辅助设施，就应如道路、管线一样，是房屋的从物，应交付建筑物的所有人共同使用，在买卖合同没有特别约定的情况下，从物应当依从主物（房屋）一并出售、转移。还有人认为，业主取得的国有土地使用权同时包含了空间权，如果承认了地下车库的产权属于开发商，那么就承认了空间权被开发商保留，但既然土地使用权都转让给小区业主了，开发商又依据什么来证明空间权还保留在自己的手里？从法律逻辑上解释不通，因此只能推定地下车库的产权属于全体业主享有。

上述观点都是有失偏颇的。地下车库是对地下空间资源的利用，和地表上某独立单元房间对地上空间资源利用一样，都具有使用面积和建筑面积，在建造时都需要额外投资。地下车库是相对独立的建筑物，具有作为所有权客体的物的所具有特性，它是一种特定的、独立的物，并不能以其他物代替，而且在空间上能够个别地、单独地存在。因此，虽然地下车库的所有权归属尚无法律明文规定（按照《物权法》的说法是当事人通过出售、赠与或者出借等方式约定），但它具有专用使用权是不容置疑的。建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分滩规则》第九条规定，凡以作为独立使用空间销售或出租的地下室、车库等，不应计入公用建筑面积部分。就上海房地产建造方面，几乎没有出现过将地下车库建筑面积分摊到全体业主公摊面积上的先例。因此，住宅小区地下车库在未通过当事人出售、赠与或者出借等方式约定转让前，要么是属于国家所有权的人防车库，要么是开发商的产权车库。上海在2003年后，根据国家房屋开发建造地下空间停车库的规定，几乎找不到属于国家所有权的人防车库。

《人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”为避免资源浪费，国家又提出了人防建设的“平战结合”方针，即在不影响防空效能的条件下，把人防工程用于平时用途，由于小区的防空地下室位置特殊，其平时最大用途就是小区居民停车。因此，许多防空地下室在和平时期被当作停车场来用，成为小区地下车库的主要来源之一。同时，根据《人民防空法》关于“谁投资、谁收益”的原则，在和平时期，作为开发商的投资者享有包括出租等方式的使用权、收益权和一定程度上的处分权，同时承担维修保养的法定义务。所以，上海在2003年前建造的商品房小区属于人防车库的比比皆是，2003年后建造的商品房小区人防车库难觅踪影。上海杨浦区大运盛最为典型，两个车库分别为2003年前建造的人防地下车库和2003年后建造的产权车库，开发商将属于国家的人防车库的使用权违规出售给了业主且没有约定年限的使用权利，由于使用权车位无法计入产权证，也无需缴纳维修资金，导致人防车库修理无人买单，2003年后建造的产权车库则已全部出售给了业主，车库属于已购买产权车位的业主所有。

《物权法》第七十四条规定：建筑区划内，规划用于停放汽车的车住、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车住、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。从《物权法》的立法趋势和现有地方性立法的规定看，地下车库的权属归属可以由开发商和业主自由进行约定，这符合意思自治的法律原则。简单地说就是，新开发的住宅小区地下车库初期产权一般都属于开发商所有，开发商可以通过出售、出租而实现产权或使用权的转移来获得利益。

三、住宅小区的开发商产权车库停车费任性涨价合法性的质疑

华东政法大学教授傅鼎生指出：“在住宅小区里开发商显然想利用垄断优势，要停车就必须到我这里来，按我的自定的价格出售或出租。那么业主可以按照显失公平要求撤销合同，近期上海小区停车费漫天涨价很普遍的话，消保委等机构还可以提起公益诉讼。”对由开发商出卖20年使用权这种变相出售车位问题，他认为，停车费是持续性的合同，只能一年一年签。而且市场价格有高有低，如果下跌了，对业主有何公平可言？

物业协会人员认为，小区停车位有两重属性，既有市场价值的基本属性，还有保障市民生活的社会属性，所以产权所有者在停车位价格调整过程中，既要考虑到自身的价值体现，同时还要考虑市民的承受能力。最近市里一些相关的管理部门也在考虑制定管理方案，对停车位的价格会有一些具体的管理意见，防止出现一些无序的现象。

《上海市住宅物业管理规定》第五十五条规定：物业管理区域内，规划用于停放机动车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放机动车的车位，属于业主共有。建设单位所有的机动车停车位向业主、使用人出租的，其收费标准应当按照价格主管部门的规定执行。车辆在全体共用部分的停放、收费和管理等事项，由业主大会决定。业主大会决定对车辆停放收费的，参照价格主管部门的规定确定收费标准。业主大会成立前，车辆在物业管理区域内停放的，其收费标准应当按照价格主管部门的规定执行。2014年底《关于放开部分服务价格意见的通知》出台后，至今为止《上海市住宅物业管理规定》相应的条款并没有随之而修订。从这个意义上说，任意涨价有悖上海市人大通过的地方法规，从法律层面上说，上海市人大常委会通过的地方法规要比国家发改委规章的法律阶位高。

针对《关于放开部分服务价格意见的通知》出台后各地住宅小区出现的出售或出租任意涨价的乱象，国家发改委、住房和城乡建设部、交通运输部2015年12月15日联合出台《关于进一步完善机动车停放服务收费政策的指导意见》，有针对性地规范政府定价行为：对具有自然垄断经营和公益性特征的停车设施服务收费，需要实行政府定价管理的，要纳入地方定价目录，明确管理权限，规范定价办法和程序，有效约束政府定价行为。对纳入政府定价管理范围的停车设施服务，要综合考虑停车设施等级、地理位置、服务条件、供求关系及社会各方面承受能力等因素确定收费标准。要通过政府网站公布本行政区域范围内实行政府定价管理的停车设施名称、收费标准、收费依据等信息。坚持放管结合，强化事中事后监管，规范停车服务和收费行为，维护市场正常秩序。显然，住宅小区开发初期的产权车位，因具有一定的公益性，明显具有自然垄断或区域垄断特征，而且在建造时享受了政府免算容积率等政策优惠，故具有小区建筑的配套属性，而非纯粹营利属性。因此，按这份指导意见，政府管理部门仍需对居民小区地下车库出售或出租收费进行监管。

（作者单位：上海市物业管理行业协会）