农村宅基地改革试点要遵循三大思维

文/刘娥苹



农村宅基地改革试点要遵循三大思维

文/刘娥苹

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这是城镇化进程中的重大制度改革，也是农村土地进入新一轮改革的主导方向。该《意见》指出：针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。根据这些规定，笔者以为，推进农村宅基地新一轮改革要遵循三大思维，先试先行，促进改革共赢。

一、遵循市场化思维，盘活宅基地资源

2014年3月国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》显示：“1996-2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少了1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。”这一现象揭示了一个突出问题，农村宅基地资源严重浪费。

笔者深入上海远郊农村开展调研，也发现了诸如此类的典型问题。一是农村“准危房”的资源闲置问题。在上海远郊，有大量80年代造的宅基房，如能被认定为危房，经申请可以翻建，但有一批达不到危房认定标准的“准危房”，翻建申请难以获批。有条件的农民只好选择搬迁镇区居住，老宅基房屋空置，资源浪费。而近镇村的“准危房”却存在翻建乱象：以屋面改造为理由，大肆翻建的情况屡见不鲜。二是“一户多宅”和“无房户”的现实冲突。调研发现，农村宅基地“一户一宅”制度设计在现实中有不合理性。以无房户为例，无房户一般为离异后的单身农民（嫁入女或者入赘男），离异后净身出户，但户口不变，申请宅基地造房面临政策困境：其一，村集体已无空地可供批建；其二，无房户可以与其他农户协商，但受到农用地转用的限制。另一方面，拥挤户的翻建申请也受到政策的严格限制，三代同堂的拥挤状况很难改变。同时，又有一部分农民因为继承或者别的原因产生“一户多宅”的情况。

通常来说，快速城镇化会带动大量农村人口向城市集聚，农村居民点会因此减少，农业用地则会随之增加。但中国过去三十多年的城镇化似乎只实现了人口的积聚，农村住宅的用地规模不但没有减少，反而越来越大。

分析原因，专注“土地的城镇化”而忽视“人的城镇化”，导致农民不愿离开宅基地或许只是表象，根本则是农村宅基地取得和退出制度的本身存在缺陷。各地普遍采取的是“村民申请—政府许可—无偿划拨”制度，而在这种制度下，农村宅基地的面积和规模是无法减少的，土地资源也是无法得到最合理利用的。

因此，在新型城镇化综合改革试点中，要进一步盘活宅基地资源，就要遵循市场化思维。所谓市场化思维，就是要让市场在宅基地资源配置中起决定性作用，让市场规律主导宅基地资源的流动，推进农村宅基地有偿使用和自愿有偿退出。对于需调整宅基地的农民，鼓励引入市场机制以多种形式实现农民“一户一宅”的宅基地权益。要强化对镇村规划的管控，鼓励和引导农民向建制镇、集镇集中居住。严格人户认定管理，坚持以农户自愿和确保农民合法利益为前提，因地制宜推进宅基地盘活和退出工作。建立宅基地有偿置换机制，运用市场机制引导鼓励逐步市民化的农民自愿退出空置等闲余的宅基地。农户将自愿退出的宅基地、自留地、承包地交镇村集体经济组织统一经营。

二、遵循系统性思维，分类设计推进改革

随着城镇化、工业化的快速推进，现行农村集体土地产权制度中一些不完善的地方逐步显现，成为制约城乡统筹发展的重要因素，这是现在亟须针对“三块地”改革进行顶层设计的重要原因。尽管各地都在探索，但无论是之前的改革举措，还是即将推行的新改革，或多或少都存在问题和顾虑。

比如，关于“农民集中居住”改革后的诉求问题。改革开放以后，对农村宅基地较大幅度的改革举措，就是在城镇化过程中，加快农村集中居住点建设，推动农民到城镇集中居住，促进“地的城镇化”和“人的城镇化”齐头并进。然而，2004年开始在上海郊区推进的宅基地置换试点工作中，可借鉴的成功经验却并不多，相反，农民集中到城镇居住后，却表达了诸多利益诉求，也带来了农民进城后的诸多问题。比如，纯农村的农民集中到城镇楼房居住，并未改变其农村生活习惯和方式，“公园绿地翻建为菜地”的情况普遍存在，楼房的结构、配套设计并不适合农民的生活状况。集中居住的农村小区楼房既没有产证，也没有土地宅基证，不能入市交易。这从一定程度上反映了宅基地置换改革系统性考虑不足的问题。

还比如，“宅基地有偿使用和自愿有偿退出”改革恐遇冷。在新型城镇化综合试点改革的区域，各地都在想方设法加大集中居住点的配套项目建设，进一步增强其对农村居民的吸引力，推动农民完整彻底的城镇化。但在改革前的摸底调研中，笔者发现，农民对此项改革举措的主观意愿不强成为首要难题，城镇化推进越快，宅基地问题越拖后腿。偏远农村的村民面对置换条件或者退出条件，尚能勉强接受改革新举措，但城中村和近镇村的农民没有任何意愿退出。因为，宅基地是无偿申请到的，其本身又居住在镇区或等同于镇区，生活条件和环境与城镇居民无异，自然就不会考虑退出的问题，加上现行法律法规对于农村宅基地的流转采取严格限制，只能流转给本村村民，出租出卖后再申请宅基地的不予批准。城市居民不得购买农民住宅和宅基地，也不得占用农民集体土地建住宅。这就意味着，不仅大量的土地资源被占用，而且造成极大的闲置浪费。

因此，在新一轮宅基地制度改革中，就要遵循系统性思维，要区分不同区域的宅基地，通过系统规划分类设计，积极稳妥运用城乡建设用地增减挂钩政策开展农民宅基地置换等工作。一方面，要结合农村土地综合整治等工作，优先解决工业园区周边和高压走廊、高速铁路、高速公路沿线农民安居问题。对于需调整宅基地的农民，鼓励以多种形式实现农民“一户一宅”的宅基地权益。另一方面，区内涉及宅基地置换用于农民还迁住宅及公建配套用地的，按划拨方式供地，农民还迁住宅用地免缴土地占补平衡费等费用，市建设管理委、市发展改革委宜根据农村集中居住地实际情况，区别对待，给予按实结算模式或适当比例减免的优惠政策。同时，宅基地置换涉及区获得的出让收入按国家规定计提有关专项资金后，剩余部分应全部返还，专款用于支持建新区市政基础设施和公共服务设施更新改造。

三、遵循保底线思维，促进改革共赢

人多地少是我国推进城镇化进程最大的制约因素，而农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权是农民及农民集体重要的土地权利，直接关系到每个农户的切身利益。因此，农村土地制度改革是推进城乡统筹发展、破解城乡二元结构的动力源泉。

从近年来关于农村宅基地改革的政策看，保护农民的土地权益是基本出发点和归宿。比如，党的十七届三中全会和十八大都提出，要“严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。十八届三中全会也提出，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2015年11月，中办和国办联合下发《深化农村改革综合性实施方案》，确立“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”的改革思路。这一思路极为重要，因为只有将“有偿使用制度”与“自愿有偿退出机制”结合在一起，宅基地制度的改革才不是单兵突进，而是有“系统性思维，整体谋划和顶层设计”的改革。

在推进新型城镇化综合试点改革中，要封闭运行、依法改革，应当尽快选择适合的试点区域，暂停实施《土地管理法》第六十二条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，暂停实施国务院办公厅关于“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”的系列政策，从而积极稳妥地探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，让市场在宅基地资源配置中起决定性作用。事实上，我国很多地方已经在开展这一项试点工作了，法律层面所要做的不过是给其合法的“先行先试权”而已。

关系亿万农民切身利益的土地制度改革，牵一发而动全身，涉及重要法律修改、重大利益调整，涉及农村集体经济制度和村民自治等重大制度的完善，必须遵循“保底线”思维，按照“守住底线，试点先行”的原则，保障改革试点达到共赢。所谓“保底线”思维，就是在农村土地制度改革中，遵循“三不一公”原则，即农村土地公有性质不变，18亿亩耕地红线不踩，农民利益不损害，体现公平正义的价值导向。只有这样，农村土地制度改革才能得到农民的理解和支持。一方面，对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。另一方面，在农地非农化过程中，土地增值收益分配是个关键问题，宅基地自愿有偿退出要体现公平正义的思维。

事实上，任何一项改革，都是一个对法律和政策进行破与立的过程。农村宅基地改革，选择在新型城镇化综合试点区域先行先试，找准了改革中法律与政策不断修改完善的最佳契合点。农村宅基地有偿使用和自愿有偿退出的改革突破，触及了城乡二元结构的根本性问题，要遵循“市场化、系统性和保底线”思维，引入市场机制，分类设计推进。改革的最终目的，是让农民利益增收，农村土地资源得到盘活，农村自治能力得到提升，完善村民自治组织民主制度，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制。

（作者单位：中共上海市金山区委党校）