基于管理会计视角的预算绩效管理探索

左齐凡

一、引言

财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算管理是现代国家财政管理的核心，通过预算治理国家是有关现代国家治理活动的基本轨迹。预算绩效管理是预算管理的重要制度创新，也是建立现代财政制度的重要组成部分。而管理会计是现代预算管理的重要工具，从管理会计的内涵和目标看，管理会计与预算绩效管理在预算管理目标上是一致的，创造性地实施预算绩效管理，无论是从预算管理角度，还是从管理会计改革发展角度都具有十分重要的意义。

二、预算绩效管理实践探索

（一）实践历程

评价试点阶段（2008-2011年）。这一阶段主要是推进项目预算的绩效评价试点工作，积累实践经验。通过试点逐步形成了“单位自评价、财政重点评价和人大督导评价相结合”的绩效评价模式，逐步树立了预算绩效理念。这一阶段评价工作主要以调查研究为主，致力于对某类项目建立科学合理的绩效评价指标体系，尚未强调评价结果的应用。

全面推进阶段（2012-2015年）。以《指导意见》和《工作规划》为标志，全国财政系统自2012年起开始全面推进预算绩效管理工作，提出要构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，同时对预算绩效管理各项任务提出了具体的任务指标。

这一阶段松江全面推进预算绩效管理工作，从制度制定、目标设定、跟踪管理、绩效评价、结果应用、信息公开、信息系统开发等多方面开展实践，取得了一定成绩。一是制定了《松江区预算绩效管理办法》，规范指导本区预算绩效管理工作推进；二是建立预算绩效管理系统，依托系统全面开展绩效目标设定、绩效监督和绩效评价工作；三是建立了预算项目“前、中、后”全过程绩效评价模式，同时开展重点部门整体支出评价和重点财政支出政策评价工作，全面覆盖财政预算管理全过程、各环节；四是引入第三方技术支持，通过两次绩效服务公开招标，引入了一批在绩效管理领域领先的第三方服务机构，全方位地帮助本区开展预算绩效管理工作。

攻坚克难阶段（自2015年开始）。随着前期实践的充分展开，预算绩效管理改革进入了深水区。由于存在绩效和预算“两张皮”的现象，因此亟需树立绩效理念、创新管理机制，重点破解结果应用难题。2015年松江开始探索“将绩效前评价与预算项目论证相结合，逐步建立绩效评价结果与预算编制挂钩机制”，通过对首批15个教育项目前评价试点，前评价结果全部应用于2016年预算，预算核减率为12.17%，有效地节约了预算资金。

（二）实践难点

1.预算绩效管理参与主体没有形成合力。

从2012年全面推进预算绩效管理改革开始至今，松江初步建立了全过程预算绩效管理机制，形成了目标设定、跟踪监督、绩效评价、结果应用和信息公开等一整套工作机制，但是实际效果不明显。究其原因主要是预算绩效管理各参与主体职责不明确、没有形成合力，没有将各类绩效结果与预算分配有机结合，造成绩效与预算脱节现象。预算绩效管理的管理主体是财政部门，而责任主体是各级预算单位，预算绩效管理的各项工作的落实主要依靠从财政部门到各级预算单位的专管员和业务人员，他们对各项绩效管理工作的尽职履责情况决定了预算绩效管理工作的实际效果。但是在实际工作中，有两方面因素导致绩效管理工作不到位：一是存在预算资金博弈的现象，导致各级预算单位专管员对于本单位预算项目目标设定、跟踪监督、自评价等各项工作并不积极，存在预算项目冗余、执行监督不力等情况；二是预算单位财务人员与业务人员缺乏沟通，没有科学分析预算成本、合理编制支出计划，预算信息不透明，导致预算编制不合理、预算资金匹配度不高等问题存在。

2.预算绩效管理工作水平不高。

一是预算项目绩效目标编制质量不高，2016年松江对672个预算项目绩效目标编制质量进行了等级评定，其中：A级为20.51%，B级为45.61%， C级为33.88%。低水平的绩效目标编制导致项目后期难以跟踪、评价。二是绩效跟踪工作质量不高，2015年松江对199个预算项目期中绩效跟踪质量进行了等级评定，其中：A级为18.09%，B级为43.22%，C级为38.69%。跟踪水平不高直接导致后续应用整改效果大打折扣。三是绩效评价报告水平参差不齐，在实践过程中发现不少评价报告质量不高，集中表现在对问题现状分析浮于表面，政策建议可操作性不强，这也导致绩效评价结果难以应用。

3.预算绩效管理配套机制尚不完善。

在实践过程中，由于工作推进太快，配套机制建设相对滞后，也是导致绩效结果难以应用的主要原因之一。分析下来，有几个方面配套机制缺乏：一是缺乏预算绩效管理配套制度，2014年松江制定了《松江区预算绩效管理办法》，但是缺乏对具体工作的配套制度，如缺少绩效评价工作规程、绩效考核制度。二是缺乏预算绩效管理组织机制，绩效与预算存在脱节现象，一直强调预算绩效管理是全过程预算管理机制，但在实际推进时，由于时间仓促，跟踪、评价中发现的问题及提出的建议往往无法得到及时应用，随着时间推移后续应用也流于形式，严重降低了绩效管理的效果。三是缺乏预算绩效管理信息系统整体解决方案，目前目标设定、绩效跟踪功能已经嵌入到原有的预算管理平台中，但是由于采用单点登录技术，实际上还是两个系统操作，使用并不方便，绩效管理与现有的预算管理平台无法做到无缝连接，影响到预算绩效管理工作的全面推进，也制约了绩效结果的应用效率。

三、预算绩效管理对策建议

（一）明确预算绩效管理职责

一是明确各级预算单位绩效管理责任主体职责。《松江区预算绩效管理办法》明确规定各级预算单位是预算绩效管理的实施主体，对本单位范围内绩效管理工作负完全责任，同时明确预算单位内部财务部门和业务部门的工作协调机制，也即“财务部门是本单位预算绩效管理牵头部门，业务部门是本单位预算绩效管理的实施部门，承担编报绩效指标、实施绩效跟踪、开展绩效评价等预算绩效管理职责”。根据制度规定，松江财政通过财政内部业务科室、预算部门、各级预算单位逐级分解下达绩效管理任务，同时明确各级管理岗位审核职责，确保了《工作规划》各项任务顺利完成。二是明确各级预算管理岗位职责，对从财政专管员、部门专管员、单位财务人员到业务人员各预算管理岗位，明确分工，逐级考核。2015年松江制定了财政专管员考核制度，其中对专管员分管范围内单位的各项绩效管理工作完成数量和质量进行了量化考核，从制度上推动专管员向管理会计角色转变，不仅要重视财务管理，更要主动管理审核预算的业务细节，有效消除由于信息不对称造成的各种弊端。

（二）切实提高预算绩效管理工作水平

一是提高预算项目绩效目标编制质量。松江从2013年开始此项工作，在编制比率不断扩大的同时，采取措施确保编制质量的稳步提升。一方面注重预算单位自主编制，避免由于第三方辅导大包大揽而造成目标编制脱离实际的情况；另一方面注重对目标编制质量进行统一考核，并将考核结果发送各预算部门，2016年更是将目标编制质量纳入专管员考核范围，通过制度考核不断提高目标编制整体质量。二是提高绩效跟踪水平，强调绩效跟踪要与预算调整相挂钩，对于年中绩效跟踪效果不佳的项目及时调整，确保财政资金的使用效益。三是提高绩效评价报告水平，既强调评价报告分析问题的全面性、真实性，更强调报告政策建议的可操作性，杜绝诸如“加强管理、完善配套制度”之类空洞的、无法操作的政策建议。2016年计划实施对绩效评价报告的再评价工作，切实提高报告水平。

（三）不断完善预算绩效管理工作机制

一是从预算管理源头入手，建立项目论证与绩效前评价相结合工作机制，旨在通过建立项目前期绩效论证机制，实现项目决策前管理，优化项目库管理，提升项目编制质量，从而有效提升预算编制水平。二是优化预算绩效管理工作计划，确保绩效结果的及时有效应用。根据前几年绩效结果应用不理想的情况，2016年松江实行绩效管理创新，核心就是将工作时间大幅提前，从年初开始启动各项评价工作，要求在上半年全部完成评审，确保评价工作在预算编制之前完成，跟踪工作在预算调整之前完成，经评审后评价结果全面应用于后续预算管理。三是制定各项预算绩效管理配套制度，包括《绩效前评价工作规程》《第三方服务质量考核制度》《绩效结果信息公开管理办法》等各项管理制度。