完善欠发达地区资源开发补偿机制促进地区经济可持续发展

罗晓燕

新常态的中国经济，挑战与机遇并存，压力与动力同在。进入新常态，产能出现相对过剩，劳动力成本上升，资源环境承载能力接近极限，依靠高强度投入铺摊子的欠发达地区来说发展的空间必然越来越小。十八届三中全会提出要加快资源税改革；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。同时强调，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。耽搁多年的资源税改革或将由此突破。进入新世纪以来，随着科学发展观的确立，在资源对经济发展约束日益增大的现实背景下，我国政府开始更加重视欠发达地区资源开发的有关问题。促进资源型欠发达地区加快发展，既可以使欠发达地区丰富的资源优势加快转化为产业优势和经济优势，也可以推动欠发达地区加快调整经济结构，增强发展后劲。因此，更应加快建立和完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的机制，这是实现全面小康奋斗目标促进资源型欠发达地区发展的重要保障。

一、完善欠发达地区资源开发补偿机制是落实科学发展观的重要课题

1、是缩小地区差距实现地区经济社会统筹发展的需要

我国的资源储备主要集中在欠发达地区，但这些地区经济发展与资源开发的增长速度极不协调，地方综合经济实力较弱，大多数能源资源输出地区都是经济欠发达地区。例如，晋陕蒙接壤地区矿产资源十分丰富，被称为中国北方的“黑三角”。尤以煤炭、石油、天然气储量丰富而著称。区内的神府、东胜、准格尔、河东等四大煤田的储煤面积达3.3万平方千米，已探明储量2800亿吨，远景储量6745亿吨。作为我国重要的能源重化工基地，近年来，该地区能源资源开发生产建设项目数量和规模呈迅猛增长之势，但是经济总量和人均产值都低于全国平均水平。因此，如何推动资源丰富的欠发达地区的经济发展是落实科学发展观、实现地区经济统筹发展的一个亟待解决的课题。

2、是实现生态和环境可持续发展保护我们赖以生存的环境的需要

矿产资源丰富的欠发达地区大多地处偏远，而且生态环境通常比较脆弱，过去对矿产资源的开发缺乏保护意识，造成当地生态环境恶化。还是以矿产资源丰富的晋陕蒙地区为例，在资源快速开采的同时由此产生的人为水土流失亦呈增大之势。大量开发建设项目中产生的弃土、弃渣或直接弃入河道，或不采取任何防护措施随意堆放，不仅形成人为水土流失恶化生态环境，而且限制了有限水资源的高效开发利用。据有关研究估计，西部地区每年因生态环境破坏造成的经济损失达1500亿元，占当地生产总值的13%。因为废料、废水、废气和地面塌陷及地裂缝和到处深度不一的大沙坑等地质灾害给巴彦淖尔市乌拉特后旗带来诸多不良影响。据专家推算，土地资源一旦被破坏，要想恢复原貌，时间上至少要10年左右，还必须有大量的经济投入。因此，如何在矿区经济发展中实现生态和环境的可持续，也是落实科学发展观所要解决的一个课题。

3、是解决社会矛盾改进社会治理方式、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系、加快构建社会治理体系现代化的需要

党的十八届三中全会公报提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。

矿产资源在大规模开采时会在矿区形成一个以资源开采、加工为主导产业的资源型城市。伴随着不可避免的矿产资源的枯竭，这些城市可能面临就业、转型、社会发展等一系列问题。在资源开采的过程中打下资源型城市和矿区经济可持续发展的基础是落实科学发展观的要求。据统计中国现有矿业城市178座，占全国城市总数的1/4以上。这些矿业城市按其开采年限，可分为幼年期、中年期和老年期三种情况。其中有29座城市发展时间不足20年，属于幼年期矿城；有131座城市建市在20-50年之间，步入中年期；还有18座城市建市时间超过50年，进入了老年期。特别值得注意的是，在全部矿业城市中，有1/10的城市矿产资源开始枯竭，如辽宁的阜新市、甘肃的白银等，已经亮起红灯，开始了从资源丰富型城市向资源枯竭型城市滑落，面临经济衰退、环境恶化、就业困难，生活质量下降等一系列问题，急需转型。在这些城市中，下岗失业人员较多，就业和再就业压力很大；居民生活困难，社会矛盾积聚，不稳定因素增多。如何推动资源型城市成功转型、再创生机也是落实党的十八届三中全会加快构建社会治理体系现代化精神的重要课题。

二、欠发达地区资源开发补偿机制存在的问题

1、缺乏科学统一的城市及产业规划自身造血功能差

（1）产业结构单一，替代产业尚未形成。资源富集的欠发达地区主要是由矿产资源开发而兴起的，一般远离交通干线和经济发达地区，远离国内、国际市场，城市经济体系相对封闭。长期以来，这些地区大都定位于国家能源原材料基地进行发展，对资源进行的是粗放式开采和利用，没有通过技术进步及产业升级改造对资源产业进行纵向和纵深发展，进而扩展其产业链。同时，这些地区还长期忽视其他产业的发展，没有形成新的支柱和替代产业。正是由于这种种原因，使得这些地区形成了对资源产业具有极强的依赖性的单一产业结构。以笔者所在的内蒙古巴彦淖尔市为例：2014年工业经济运行总体情况：全市工业经济主要有五大产业，分别为农畜产品加工业、矿山冶金业（含煤炭洗选业）、新能源、化学工业、新兴产业（生物制药、新材料、装备制造、新型建材等）。其中农畜产品占比34%左右，矿山冶金39%，电力及新能源12%、化学工业10%，其它5%。其中资源能源类产业所占比重达到51%。2014年巴彦淖尔市的乌拉特后旗三次产业结构比例是3.57：80.24：16.19，GDP的构成过分依赖于第二产业，产业结构畸形。这种畸形结构主要以出卖资源为主，产品附加值低，利润率低，即使企业有心做环保，但也苦于资金短缺。其中矿山采选和冶炼行业占全部工业总产值的83%，产业结构单一，替代和后续产业尚未形成，而且近几年受国际金融危机影响，资源类产品价格波动很大，直接影响地区经济发展状况。

（2）城市经济基础比较薄弱，财力不足。资源富集的欠发达地区在依托矿产资源企业发展过程中，由于受旧的计划经济体制、国家政策等因素的影响，普遍存在着企业管理城市、企业功能等同于城市功能的不正常现象。矿产资源企业在建矿初期就承担“建城”职能，还承担了其他许多社会职能，负担比较重。同时，城市各方面的发展也都比较滞后，存在着基础设施落后，导致交通不便、信息不畅、投资环境较差。资源性城市由于远离交通干线，远离工商业发达地区，因而城市经济体系处于一个封闭状态。城市社会服务功能仅仅依附于主导资源产业，而无法得到较大的发展，使得城市功能单一，自我发展能力较弱，财力严重不足。

2、没有建立起符合市场经济体制的资源开发补偿机制

资源开发补偿机制的核心，是资源开发的经济补偿，建立和健全矿产资源开发经济补偿机制，是矿业城市可持续发展的重要保证。目前，由于历史原因，中国的资源开发一直控制在政府手中，中国实行的资源税费体系中，收费标准过低，没有真正起到资源开发经济补偿的作用。

资源开发经济补偿机制，是指通过收取资源开发补偿资金，利用经济、法律、行政等多种手段，引导和规范各类市场主体开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务的补偿机制。

（1）资源税计税依据不合理，税额偏低。我国矿产资源税是以应税产品的实际销售数量和自用数量为计税依据的从量计征，实行的是递减税，矿产资源税负与矿产资源销售价格、矿产品市场价格变化和企业盈利情况无关，税收失去对资源生产的自动调节作用，造成采富弃贫现象，也导致收入增长缓慢。目前，资源税品中最高税额60元/t，最低税额0.3元/t，尽管国家调整了资源税的税额标准，但税负水平却日益下降。以新疆为例：1994年新疆执行的资源税税额标准分别为8元/t、12元/t，资源税税额标准占当时原油价格的比重分别为1.7%、2.5%。2005年国家调整了原油的税额标准，新疆原油资源税税额标准调整为30元/t，但原油资源税税额标准占原油价格的比重仅为0.85%，税赋水平不升反降。

（2）矿权市场化改革不到位

第一，矿业权使用费收费标准太低。我国1998年开始征收矿业权使用费，但与世界主要矿业城市相比，标准过低。如澳大利亚昆士兰州探矿权每年每平方公里为27澳元，折合人民币178元，采矿权年金为3100澳元（折合人民币20460元）。过低的费用，使得很多人抢占资源、炒买炒卖等现象严重，打乱了正常的资源勘查和开发秩序。

第二，有偿、无偿取得的双轨制。获得采矿权的方式有两种，及行政审批的无偿取得和市场竞争的有偿取得。双轨制的存在，使得有偿获得矿业权的矿权人和无偿获得矿业权的矿权人的成本差距大，因而导致部分矿业权人为了降低成本，采富弃贫，影响了企业的公平竞争，也不利于矿业权有偿取得制度的完善。采矿权的“双轨制”直接导致了采矿权人之间的不平等竞争，而且为暗箱操作和官员腐败提供了温床，不利于采矿权市场的发育壮大，应该尽早并轨，适合由市场竞价决定的矿产应该尽早停止行政授权。

第三，矿业权的执行期及法律形式不合理。如许可证制度有偿获得及期限需要重新规定。其次，对在通过招投标方式出让矿权时，收取什么费用，以及拍卖所得如何分配等问题，现行法律法规都没有规定。

3、资源开发中的生态补偿和环境治理机制还没有形成

由于资源开发中的生态补偿和环境治理机制还没有形成，投入环保的技术改造和生态恢复的资金难以保证，对企业没有形成环境保护的硬约束，仅仅依靠向中央申请项目资金支持。以巴彦淖尔市乌拉特后旗为例，这几年争取到中央财政重金属污染防治重点示范区域资金逐年增多，2011年1000万元，2012年达到3980万元。主要用于巴彦淖尔紫金有色金属有限公司、内蒙古齐华矿业有限公司等重点企业的减排治理工程及矿区的截流防渗工程。

矿山生态环境的管理体制不健全，管理涉及环保、国土、水利和林业等部门，但各部门环境管理的侧重点不同，各部门只重视本部门的职能，没有从矿区环境整体出发加以管理，部门间难以形成管理合力，如采矿许可证的发放与环境保护部门审批的环境影响评价以及“三同时”制度的落实还没有真正挂钩，矿山生态环境监督管理与矿山生产监督管理也没有结合起来。

有法不依的现象比较严重。目前大部分矿山开采没有例行环境影响评价制度和办理排污申报登记，矿山建设项目的环境评价对生态环境保护与恢复重视不够，要求不具体，“三同时”执行不到位，但目前这些矿山没有依法受到处理和处罚，开采活动仍在继续进行。

三、欠发达地区构建合理的资源开发补偿机制的建议

1、全面深化改革建立符合市场经济体制的资源开发生态补偿机制

目前，由于资源税和补偿费过低，国家既未能从资源的开发中获得作为所有者应该获得的财富用来支持欠发达地区和整个国民经济的发展，又无力补偿采矿区的生态环境和支持矿藏的勘探费用。

（1）改革资源税：从价计征，扩大范围，清费立税。十八届三中全会提出要加快资源税改革；同时强调，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。耽搁多年的资源税改革或将由此突破。尽快将煤炭及其他非金属矿原矿、铁矿及其他金属矿等具备条件的税目改为从价计征。对于目前不具备从价计征条件的税目，提高单位税额；扩大资源税征收范围，将水、森林、草原、湿地、滩涂等资源一一纳入；坚持清费立税的原则，将资源税改革与资源收费改革协同推进。

在资源税的税率确定上，需要在现有税负水平上进一步提高。但另一方面，为了尽可能避免资源税对矿山回采率的负面影响，税率也不宜设得过高。在并入矿产资源补偿费后，这一税率现阶段应以5%-8%为宜。同时，在将来征管条件满足时，应积极考虑实行浮动税率。资源税税率不会特别高，但量很大。以煤炭为例，目前内蒙古煤炭资源税税率仍未确定，现在按4%的税率上缴税费。我国年产煤炭35到36亿吨，按现价每吨600元来算，从价计征4%的话，那总税额是天文数字，达840亿元到864亿元。因此，资源税对地方尤其资源大省将是很大的一个税收。我国资源大省往往是经济欠发达省份，这将会大大提高欠发达资源大省的造血功能，加快地区经济的发展。

2014年12月1日起正式实施煤炭资源税从价计征改革，作为一种制度设计，这样的调整有利于完善资源性产品的价格形成机制，将在更大程度上反映出资源性产品的市场供求、资源稀缺程度、生态环境损坏成本和修复效益，从而推动资源性产品的合理开发和使用，促进资源节约和节能减排。未来将资源税扩展到占用各种自然生态空间的所有领域，充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。

（2）全面加强矿权市场化改革

第一，全面实行矿产资源有偿取得制度，推进矿业权的市场化配置。

对新设的探矿权和采矿权，应全部通过招标、拍卖、挂牌等市场配置手段出让。企业只有通过公开的公平竞争招投标程序，才能取得矿产资源的开采权。以市场化手段配置矿业权，能使国家和矿业权人双方的产权与相关利益都得到最好的保障。一方面，通过竞争性出价，政府可以获得所有投资者愿意支付的最高额价款，从而最大化地实现国家的经济利益。另一方面，矿业权人在交纳价款后，取得了排他的矿业权，其开采行为将受到法律保护，这也有助于维护矿业权人的合法权益并培育其长期行为。企业取得矿业权后，在利益驱动下将尽力去采取各种手段，如优化开采设计方案、改进开采方法、加强资源探采管理，以取得最大产出，从而有效提高资源开采过程中的回采率。为此，需要建立科学合理的矿产资源评估机制和竞争性定价机制，制定完善的矿业权招投标程序和标准，在此基础上加快矿业权一级市场的建设。

第二，适当调整探矿权、采矿权使用费收费标准。

在全面实行矿产资源有偿取得制度后，矿产资源的有偿取得主要由矿业权价款来体现。矿业权使用费因其名不副实，不应再作为有偿取得制度的组成部分，而应还原其地面租金的本来面目。同时，由于现行的矿业权使用费收费标准过低，应予以适当提高，将其作为矿业主管部门的一个行政性收费项目，促进矿业主管部门对企业占有土地的管理和监督，以防止企业圈地而不进行勘查和开发。

第三，改革和扩展特别收益金，作为调节级差收益的重要手段。

首先，扩大特别收益金的征收范围，对石油之外的矿产资源，特别是一些近几年价格暴涨的资源产品，应尽快开征特别收益金。

其次，适时改革特别收益金的征收方式，使之成为一个更精巧的调节级差收益的工具。长远来看，改革的目标是将特别收益金改造成资源租金税，对矿业企业总收入扣减去勘查开发成本和一般项目之后的净所得，采用超率累进方式进行课征。

2、加强立法保护，开征独立的环境税

十八届三中全会明确提出“推动环境保护费改税。”逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。其实是扩大至环境税。生态空间有两重含义，一是环境容量，空气、水、土壤等都有一定的容量，排污超量，就会有害。二是指生态空间具有公益性，作为生态本身就有价值，比如水系的上游、水源保护地等，大家都需要。要利用市场化手段，防止无序恶性占有，使之效用最优。

开征独立的环境税。将目前与环境保护有关的收费项目改为税收，即以“费改税”路径开征独立环境税；逐步将适用范围扩大到更多排放量大的污染物，在全国一次性推广，税率设定遵循“先低后高”的原则。

我国某些矿业开发区在资源开采与趋于枯竭过程中出现了土地塌陷、山体滑坡等环境破坏和相关次生灾害问题，这种“负外部性”按照经济学原理，应努力并入企业总体的“完全成本”之中，以求支持对其遏制和补救的行为，而不大量增加社会公众负担。对此，开征环境税是对这类问题严重的矿山企业（如某些煤矿）收取一定量的专项资金，由政府掌握专款专用于相关支出，从而保证足够的治污费用。

国务院办公厅在2014年6月初印发的《2014～2015年节能减排低碳发展行动方案》中明确指出，开展环境保护税立法工作，加快推进环境保护费改税。这将党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“推动环境保护费改税”的改革之策又推进了一步。

3、激励企业引入社会保险机制，借助市场力量降低自身环境风险

积极鼓励企业投保环境责任保险（简称环责险），通过企业投保环境责任保险来应对环境污染风险、保障污染受害者合法权益。如何使环责险在生态补偿方面发挥更大的作用？除了环境法治的直接推动外，更重要的是必须依靠市场的内生动力，发挥市场配置资源的决定性作用。环保部门应及时公开投保企业等相关信息，保障公众的知情权和监督权，借助各方力量形成监管“合力”。特别是对环境风险高的企业，通过政府监管、公众监督等方式，推动企业在环境风险管理和应对上投入合理成本，切实降低对环境和公众健康的隐患，激励企业引入保险机制、借助市场力量降低自身环境风险。同时，必须加快建立最严格的环境损害赔偿制度，破解因污染损害赔偿范围过窄、环境损害成本过低，导致的企业环境风险防范意识薄弱的不合理现象。同时，环保部门将积极配合司法机关强化环境司法，推动新《环境保护法》有关环境污染损害赔偿的规定细化、落地，切实维护污染受害者的合法权益和社会公益。

4、加快产业转型升级，打造环保产业集群，促进巴彦淖尔经济健康发展

巴彦淖尔市风力、太阳能资源丰沛，要充分利用其比较优势，大力发展新能源产业。

（1）借阳光生财。随着能源危机的渐渐逼近，太阳能作为一种新能源的代表，因其具有环境友好、可再生、资源丰富等优点而具有良好的发展前景。据统计数据表明，巴彦淖尔市太阳能年总辐射约1637-1685千瓦时/平方米，年日照时数约3100小时，属全国高值，仅次于青藏高原，位居全国第二位。因此加快太阳能发电、太阳能加热、太阳能光合作用、太阳能汽车、太阳能建筑等等太阳能产业的发展，既能缓解能源短缺和环境污染的难题，又能加快巴彦淖尔市清洁能源产业的发展。

（2）用大风献宝。风能作为新能源之一，具有环境友好的特点，而且风能储量巨大、广泛，并且是可再生能源，所以利用风能来发电可大大减缓我国的能源危机，提高能源供应的安全性。巴彦淖尔市拥有丰富的风能储备，统计数据表明，全市风能资源总储量为1亿千瓦，技术可开发量6000万千瓦，其中乌拉特后旗2014年装机达75万千瓦，发电量达14亿度。

（3）打造环保产业集群。成立“三废”处理环境公司。引进大型环保企业来巴彦淖尔市落户，带动环保装备、环保产品、环保服务等全产业链布局，打造环保产业集群。

5、完善生态文明法治体系

目前，我国已颁布了30多部环境与资源保护法律。立法是最高层次的顶层设计。因此，与时俱进地完善生态文明立法体系，制定、修改、强化相关法律法规，推进依法治理生态环境，为深化生态文明体制改革、更好解决资源环境问题、实现国家治理体系和治理能力现代化提供法律支撑。一是要加快落实新环保法的各项规定；二是加快研究区域、流域性环境保护立法的可行性，探索合理的立法模式；三是加强地方立法能力建设，提升地方环境保护立法质量，以促进生态文明建设。

2015年1月1日，被称为“史上最严”的新《环保法》正式实施，治污行动将从“罚时代”进入“法时代”。中国人民银行征信中心与环保部、国家税务总局等8家机构签订信息采集合作备忘录，彼此实现在信息数据方面的互联互通。这意味着环保“黑户”、“老赖”、偷税漏税企业等将进入银行“黑名单”。用金融手段惩治环保“黑户”，既为了保护环境，也是在维护市场经济的良好秩序。

（作者系 巴彦淖尔市委党校经济学教研室主任，副教授）