经济发展与草原生态环境双赢的研究

罗晓燕

习近平同志在一系列重要讲话中，系统论述了加强生态文明建设的价值取向、指导方针、目标任务、工作着力点和制度保障等，为建设美丽中国提供了根本遵循。建设美丽中国，必须牢固树立生态文明理念，正确处理经济发展与环境保护的关系，在全社会树立追求人与自然和谐发展的生态价值观。习近平同志多次强调，推进生态建设，既是经济发展方式的转变，更是思想观念的一场深刻变革。要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，牢固树立绿水青山也是金山银山的生态理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，构建与生态文明相适应的发展方式。这是先导，也是生态文明建设的本质要求。

为了深入贯彻落实自治区“8337”发展思路，积极参与把内蒙古“建成我国北方重要的生态安全屏障”的生动实践，保护好生态环境就成为自治区县域经济实现可持续发展的根本。巴彦淖尔市乌拉特后旗是一座因矿而建、因矿而兴的典型资源型城市，目前正处于开采上升期，但总体水平低，技术含量不高，资源利用率低，产品附加值不高，效益没有充分发挥出来，在经济社会和生态环境等方面的矛盾已经集中显现。由于过去资源开发时重开采，轻治理，给城市带来极大的环保压力，也严重影响了人民的生活质量。未来乌拉特后旗按照自治区“8337”发展思路将绿色发展理念贯穿到生产、消费、贸易和投资等经济活动的全过程，进而推动经济、社会、生态全面、协调、可持续发展，实现美丽与发展双赢！

一、草原生态保护和发展中存在的问题

乌拉特后旗位于内蒙古自治区西北部，北与蒙古国接壤，总面积2.5万平方公里，边境线长195.25公里，共有人口6.1万人，是一个以蒙古族为主体，汉族居多的少数民族边境旗。乌拉特后旗是内蒙古自治区矿产资源最丰富的的旗（县）之一。现已探明的矿产资源有8大类46个品种矿山118处矿点。各类矿产资源分布广、品质高、储量大，仅有色金属矿藏量就约占全区的50%以上，全市的80%以上。

（一）资源开发给后旗带来经济发展，但同时也使环境遭到严重破坏。

1、草原生态环境严重恶化

荒漠化是乌拉特后旗草原上的一道难题。气候影响、人为破坏和严重超载，使得生态环境严重恶化，现有草场全部退化，其中中度以上退化草场达1300多万亩，占可利用草场42%，牲畜可食性牧草由过去的180多种减为80余种，草场载畜量仅为29万只绵羊单位。生态恶化使传统畜牧业失去了最根本的基础，对畜牧业的持续发展造成极大的威胁。

2、自然灾害频繁

由于受大陆性干旱气候影响，牧区干旱少雨、日照强烈、年蒸发量约3300毫米，而降雨量约100毫米，大风沙尘频繁发生，使本就脆危的草原更加恶化衰竭，使发展形成很大的压力。植被的退化，导致沙尘暴加剧。随着植被的退化，地表裸露加剧，1988年—2004年的17年间，后旗大风总天数1663天，平均年大风天数为104天；17年来，沙尘暴共发生197次，平均年沙尘暴数为12.3次。特别是1999年至2003年的5年间，大风总数竟达561天，平均年大风天数112.5天，沙尘暴总次数达66次，平均年沙尘暴数为15.2次。由于沙暴频繁发生，给农牧民生产、生活及基础设施造成严重影响和破坏。

3、工业污染严重造成生态危机

废石、废水、废气等工业结构性污染严重，生态恢复困难，成为制约矿业城市可持续发展的重要因素。以前，由于资源开发利用理念落后、监督管理和约束机制不健全等原因，乌拉特后旗矿产资源开发利用也曾经历过很长一段时间的盲目无序和急功近利的阶段，而由此引发的矿山环境污染及地质灾害等问题日益突出，且严重影响着当地百姓的生产生活，矛盾层出不穷。

因为废料、废水、废气和地面塌陷及地裂缝和到处深度不一的大沙坑等地质灾害给后旗带来诸多不良影响。据专家推算，土地资源一旦被破坏，要想恢复原貌，时间上至少要10年左右，还必须有大量的经济投入。因此，在矿业城市发展模式转型的过程中，主动地寻求经济增长方式的新途径，积极进行环境友好型社会的建设，从而实现环境与发展的“双赢”目标以及社会、经济的可持续发展，就显得非常重要和迫切。

4、草原生态建设与保护的难度逐年增大

由于生态系统长期遭到破坏，引发的自然灾害也逐年增多、加重。再加上人为破坏没有得到有效制止，致使本身就沙化、退化严重的草原变更是颓废荒芜。天然野生防沙抗旱植物逐年减少，由过去200多种降至80余种，梭梭林面积也由125万亩缩减为90万亩，而且日前的治理速度远远赶不上退化速度，减弱了其本身具有的固沙防护作用，加剧了这里脆弱的生态环境的沙化和退化，使生存环境变得更加恶劣，给生态建设带来极大困难。

（二）产业结构不合理，利润率低无力投入环保

2014年乌拉特后旗三次产业结构比例是3.57：80.24：16.19。GDP的构成过分依赖于第二产业，产业结构畸形。这种畸形结构主要以出卖资源为主，产品附加值低，利润率低，即使企业有心做环保，但也苦于资金短缺。为了经济的长远稳定发展，绝不能过分依赖矿产资源，因为过度依靠矿产资源发展的经济存在着诸多弊端和问题。

首先是由于产业结构单一，替代产业发育不良。资源型经济最初是因为资源开发而兴建和发展起来的，对资源具有较高的依赖程度。资源型经济产业结构形成的特殊机制导致第二产业结构中的主体能源、原材料、工业与配套产业成为产业体系的主导产业，从而造成产业结构单一，替代产业发育不良。这种状况极容易造成一荣俱荣，一损俱损的局面，不利于经济的稳定发展。

其次是由于产业关联度低，产业链条过短。从后旗总体上看，产业链不长，拉伸不够，延长矿业加工的产业链有待进一步开发。目前后旗大多数矿山企业都处在采选阶段，个别企业是冶炼企业，从事本旗矿产品的制造业目前还没有。如果产业链做好了，后旗的经济增长速度会更快，因为链条拉伸实际上是增加了经济总量。

第三是产业技术结构水平不高。由于大多数资源型经济的主导产业只涉及到初级矿产品，因此技术装备趋于落后和老化，主要工业部门和生产技术结构基本处于中下等水平。

（三）过度依赖资源难以实现可持续发展

由于资源储量的快速下降，资源型经济面临资源枯竭的问题，很难实现可持续发展。乌拉特后旗曾经是个穷旗，而近10年来后旗依托丰富的矿产资源，不断扩大开采品种和开采规模，经济发展实现了跨越式增长。但是因为矿产资源是不可再生的，储量也是恒定的，按照现有的开采能力测算，可供开发的的资源年限已经大大缩短。后旗铜储量原先预计可开采70年左右，现在可能是30年左右，照此开采模式发展下去，可能会更短。主要是由于企业在利益最大化的驱动下，往往在市场价格好的时候，不断扩大采选规模，造成短期行为，缩短矿体开采年限，造成资源枯竭，后续财源出现空缺，不利于地方经济的长远发展，甚至会造成“矿竭城衰”的局面。

资源的有效利用率不高，再加上一些企业的设备老化，企业技术员工文化素质不高，导致在生产过程中，对资源的利用率很低。比如采矿方面，由于设备落后和技术落后，对资源的开采率不高，选矿方面回收率和综合利用率不高。这种简单而且低水平的生产程序对资源造成了极大的浪费。对尾矿资源综合利用不高或不重视。致使许多尾矿堆积在原厂，这样不但浪费资源，而且污染环境。尾矿不代表是废料，通过先进的设备和工艺，可以进行再选，其次还可把尾矿当做其他工业用料。但因为废物利用成本高、工艺水平要求高、利润低，导致好多企业不愿做。

（四）矿区生态环境恢复治理机制不健全，企业社会责任不到位

企业是转型的主体，只有企业对转型的认识上升到高度，转型才能顺利进行。现实的情况是大多数企业对环境保护有一定的保护意识，但由于环境保护和环境治理的费用非常可观，在巨大的经济利益面前企业不可避免的存在侥幸心理。再加上实行矿山地质环境恢复治理保证金制度还不健全。使得企业对于开采过程中自然资源的保护等方面无暇顾及或者是故意回避，从而出现造成采富弃贫等现象，造成一定的自然资源浪费和破坏。

二、草原生态保护和经济发展双赢的对策思考

生态与经济是一个有机的整体，生态建设能够维护经济发展，经济发展能够促进生态建设。如何做到在开发利用矿产资源的过程中，尽量减少对环境的扰动和破坏，达到既开发了矿产资源，又保护好绿水青山，实现资源与环境协调发展、美丽与发展双赢呢？

（一）加强草原生态环境建设与保护。

草原生态建设与保护是一项投资大、周期长、见效慢的系统工程。只有从实际出发，严格按照自然规律和经济发展规律办事，才能探索出一条有利于地区经济持续发展的路子。

1、实施生态移民工程。2001年——2009年，乌拉特后旗累计投入项目资金1亿多元，重点实施了退牧还草、生态移民、林业生态建设等工程，共转移牧民2315户7715人（牧区还有牧民1315户4900人），恢复草原902万亩。经过几年的建设和保护，后旗草场植被覆盖率由过去的9.24%提高到了12.44%，项目区草群盖度由原来的9.4%提高到15.2%，草群高度由平均10.2厘米提高到13.8厘米，牧草产量达到每亩9.4公斤，比非项目区每亩提高产量3.67公斤。

生态移民是减少人畜、恢复生态平衡的重要举措。对水资源严重缺乏，生存环境极度恶化的地区人口，有计划地向资源富集地转移，减少人口对草原的利用强度，使植被得以有效恢复。同时，拓宽就业渠道，使之移得出、有生路、稳得住、能致富。

2、按照把内蒙古“建成我国北方重要的生态安全屏障”的要求用好用足国家生态保护政策。由于乌拉特后旗处于全国生态环境治理格局中的重点源头地位，因此要紧紧抓住发展机遇，认真组织，科学规划，制定严密的相关措施，保证各项工程顺利实施，进而形成天然绿色生态屏障。一是认真实施退牧休牧还林还草战略，破除唯畜是牧的传统意识，妥善解决好“退”与“还”的关系。要因地制宜，科学规范，根据不同的土质条件，坚持以市场为导向，科学选择适宜栽培的植物品种，宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，尤其推广肉苁蓉等野生经济作物的人工栽培技术，确保退下来的真正种得起，绿得快，有成效，杜绝退而不还。二是依据现有法律法规，制定行之有效的生态建设工程管理办法，强化法制监督，不断提高生态环境管理水平和建设质量。建立责任追究制度，坚决遏制破坏生态环境的行为。

（二）拓展延伸资源优势，推动资源产业由原始输出型向综合利用型转变，增加产品的附加值。

一是发展精深加工业，拉长资源产业链条。要加快矿山行业整合，充分开发利用矿业资源，提高矿业综合效益。全面延伸铜、铁、铅、锌、钼、硫酸、石油等产业链条，构筑多元化发展的产业体系。

二是提高主体资源利用效率。以东升庙硫铁矿为例，其储量为：硫2.38亿吨、铜3万吨、铅46万吨、锌408万吨。但除对铜、锌进行冶炼开发外，其他稀贵金属提取利用率还不高。要坚持研发与引进并举的方针，采取企校、企研挂钩的方式，为企业提供技术支持和智力支持，加大矿产资源的综合开发力度。延长矿山开采期，要加强对矿产资源的集约利用和有效保护，整治矿业开发秩序，遏制主矿区周围各种私挖滥采行为；坚持“弃小、汰劣、扬大”的方针，关闭一批生产布局不合理、安全生产不达标、生产技术水平低、资源浪费和污染严重的采、选、冶企业。

三是开发可再生资源产业，拓展经济增长空间。后旗风力、太阳能资源丰沛，要充分利用其比较优势，大力发展新能源产业。

四是采用高新技术、生态技术和循环经济理念，对资源型经济的发展方式、现有企业的生产方式进行改造，实现资源循环利用的生态之路。把追求“绿色GDP”作为发展的永恒主题，走绿色发展、低碳发展、循环发展道路，有效保护生态环境。严格控制初级矿产品包括砂石料等在内的“原字号”产品外运，努力实现资源100%就地加工增值，引导和鼓励企业对尾矿渣、工业废渣、废水、废气进行回收利用，实现经济循环式发展，努力变废为宝。运用循环经济理论，抓好二次资源的开发利用，提高资源综合利用率，在矿业发展中实现“资源—产品—废弃物—再生资源”的发展模式增强可持续发展能力，努力实现工业文明与生态文明互动双赢。比如说齐华矿业公司，它是后旗循环经济主动延伸延伸产业链条做得最好的企业，公司大力发展循环经济，延长企业产业链条，多种业态并举，企业已成为内蒙古乃至我国西部地区最大规模的化学合成喷浆造粒复合肥生产企业。它的主要产业链以硫为主，通过将硫金矿制成酸，然后制成农业生产用的复合肥，在生产复合肥的过程中为了降低生产成本充分利用工业废料新建合成氨和磷石膏项目，通过自制原料大大降低了成产成本，同时盘活了流动资金，收到了很好的经济效益和社会效益。

（三）加强对矿区生态环境恢复治理的监管

履行矿山地质环境恢复治理，是矿山企业无可推卸的责任义务。矿山开采生态环境恢复治理的内容主要包括：地表沉陷治理、水资源保护、土地复垦、水土保持、矿区造林绿化、植被恢复、生物多样性保护、污水处理和中水回用、矿区居民环境条件改善、生态环境监管能力建设等。为确保采矿权人履行矿山地质环境恢复治理义务，具体做法：采矿权人必须编制矿山地质环境保护与恢复治理方案，并缴存矿山地质环境恢复治理保证金，实行“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”。要按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。采矿权人按照边开采、边治理的要求，对矿山地质环境进行恢复治理。这里山西经验可供借鉴：山西将煤炭企业生态环境治理保证金的20%-30%直接用于造林绿化，推进城乡生态化，确保每年完成营造林400万亩以上，到2020年全省森林覆盖率超过26%，实现“绿化山西”建设目标。

建立环境监理制度，加强对矿山开采活动的环境监理，预防和减少环境污染与生态破坏。

推进生态环境恢复治理法制化建设。提高生态环境恢复治理的法制化水平。

（四）可以尝试建立资源可持续发展基金

资源基金设立的目的，是对环境补偿成本、资源耗竭成本、安全生产成本、企业发展成本以及职工福利成本缺失的一种补偿，建立稳定的财政政策援助渠道，从而解决资源开发补偿和衰退产业援助的长效机制问题。基金的来源主要是缴纳矿山生态补偿保证金。可以尝试设定如下模式：

矿山生态补偿保证金的来源模型设定：

1、国家层面：建立生态补偿转移支付专项基金

（1）在国民经济中，按生态环境损失提取所需比例。具体标准以我国经济增长中的生态环境成本约占GDP5%-10%的比例来提取。

（2）强化转移支付制度，明确规定国家向生态脆弱区的转移支付的年递增比例、份额。

2、企业层面：征收矿山生态环境保证金

设计了两种征收方式：

（1）从量计征：

保证金的收缴总额=采矿许可证登记面积×单位面积缴纳标准×影响系数（根据矿种、开采方式和矿山地质地貌、水文、植被来确定）

（2）从价计征：

保证金的收缴总额=矿产品的销售收入×补偿费费率×开采回采系数

补偿费费率石油、天然气、煤炭、煤成气1%，金属矿产2%-4%

开采回采系数=核定开采回采率÷实际开采回采率（开采回采率指采矿过程中采出的矿石或金属量与该采区拥有的矿石或金属储量的百分比。开采回采率越高，说明采出的矿石越多，丢失在矿井里的矿石越少，矿山的资源开发利用效益越好。）

确定了一个征收测算模型：

保证金的测算模型构建如下：

C=C1+C2 （1） C1=■Pi×Si S=■Si

式中：C—总治理成本；S—治理区面积；C1—总的治理费用；C2—其他费用；Pi—第i种治理模式的单位治理费用；Si—第i种治理模式的治理面积；N—治理模式总数。

各种治理模式的单位治理费用可通过对矿区进行实地调研，统计分析其恢复治理到上述治理标准所需的单位治理费用。

其他费用是指没有发生在恢复治理阶段的费用。根据《土地开发整理项目预算定额标准》，其他费用的各项除拆迁补偿费之外都可通过工程费用得到，工程费用一般占到治理总支出的95%，由此说明其他费用可通过工程费用和治理费用间接得到。而拆迁补偿是企业与户主之间的经济关系，在测算治理成本时可不考虑。

通过以上分析，公式（1）可改进为以下形式：

C=C1+C1×r1×r2=（1+r1×r2）■Pi×Si（2）

式中：r1—工程费用占治理总费用的百分比；r2—其他费用占工程费用的百分比；其余参数同上。

工程费用占治理总费用的比例和其他费用占工程费用的比例随技术改进、社会经济发展等变化，所以需要根据实际情况及时调整r1和r2。

实证研究：以乌后旗紫金矿业为例

（一）紫金矿业地质环境破坏状况。紫金矿业开采结束后，造成地质环境破坏总面积219.823hm2。

（二）矿山地质环境恢复治理模式选择。通过土地适宜性评价，1.5米以下非常年积水区属于二级耕地，积水区水质无污染。根据环境恢复治理基本模式，确定治理耕地75.656hm2、防护林带51.557hm2、畜产养殖83.63hm2和湿地公园8.98hm2。

（三）矿山地质环境恢复治理保证金测算。经过数据处理得到治理费用，畜产养殖1.765万元/hm2、防护林带2.017万元/hm2、耕地5.038万元/hm2、湿地公园0.864万元/hm2。根据《土地开发整理项目预算定额标准》中，其他费用中各项费用与工程费直接的数值关系，转换得到其他费用占工程费用的13.92%，工程费用占治理总费用的95%。根据公式（2）计算得到紫金矿业应缴纳保证金7252.256万元。

结论：

明确了保证金的征收标准，地质环境恢复治理标准，总结了基本的治理模式；初步构建了保证金的测算模型，并通过实证研究，证实了模型的可操作性。

3、消费者层面：开征消费税。我国消费税从1994年开征，目前在资源能源方面只对汽油（4.1%）、柴油（2.8%）各规定不同税率，对其他资源类产品尚未涉及。未来应扩展到所有资源能源产品方面。

（作者系 巴彦淖尔市委党校经济学教研室主任，副教授）