“十三五”时期推动区域协调发展的几点思考

王一鸣



“十三五”时期推动区域协调发展的几点思考

王一鸣

协调发展是“十三五”规划《建议》提出的五大发展理念之一。推动区域协调发展是协调发展的重要内涵。《建议》指出，要“塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”，明确了“十三五”时期推动区域协调发展的总体思路。我们要按照《建议》指明的方向，在实践中探索区域协调发展的新路径。

张玉雷 摄

辩证看待我国区域发展差距

我国的基本国情之一是区域差异较大，这是由自然、地理和社会历史等多重因素形成的。从自然地理角度看，我国自东向西在地貌上呈现三大台阶，自然条件和资源禀赋存在较大差异。从经济地理角度看，以胡焕庸线（从黑龙江瑷珲到云南腾冲）为界，以西北区域，人口和经济活动密度较低，而以东南区域，人口和经济密度较高，即便是在以东南区域，人口和经济活动也相对集中在沿海地带、沿京广线、沿长江地带等主要轴带上。

区域差距大是我国经济发展中面临的问题之一，但从辩证视角看，作为一个发展中大国，区域发展水平的落差，往往可以增大发展的回旋空间，形成梯度推进和持续增长的动力。近年来，在沿海省市经济增速放缓的同时，一些内陆省份经济发展明显提速，由此形成的对冲效应，使得我国由高速增长向中高速增长的转换过程变得较为缓和，并使我国具有更长期保持中高速增长的潜力。

推进区域协调发展，缩小区域差距，实现结果公平固然重要，但这是需要长期奋斗的目标。现阶段更重要的是最大限度地创造发展机会公平的环境，从而调动各地区的主动性和创造性，探索各具特色、符合本地条件和环境的发展模式，促进各地区在推动经济发展和提高居民收入水平过程中逐步缩小区域差距。

新常态下区域发展的新特征

通常情况下，我们往往从东、中、西三大地带视角来分析区域差距，但进入发展新常态，不仅东部和中西部地带发展态势在发生变化，而且经济增长南北分化的态势也在趋于明显。即使同处在相同地带，各省份经济增速也在分化，呈现出不同于以往的新特征。

第一，东部地区转型升级取得进展但压力仍大。东部地区外向型经济比重较高，加工贸易规模较大。国际金融危机后，随着外部需求扩张放慢，东部省市推动经济转型升级起步较早并取得初步成效，在经历一个时期的艰难调整后，经济增长呈现趋稳态势，但在研发投入、创新平台建设、人才培养和企业家精神培育等方面，与世界先进水平相比仍有不小差距，产业结构仍有待优化，转型发展仍面临较大压力。

第二，中西部地区面临“赶”与“转”的双重压力。中西部地区经济发展相对滞后，上游资源型产业比重较大，产业转型升级起步相对较晚，需要加快“追赶”进程，缩小与东部沿海地区的差距，但在“追赶”路径选择上必须摆脱传统发展模式，促进经济发展从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转变，双重压力增大了转型的难度。

第三，经济增长南北分化态势趋于明显。近两年来，东北、华北、西北等北方区域，受资源型产品价格回落和传统产业产能过剩的冲击，经济增长和投资增速明显放缓，而南方地区受到的影响相对较小。从2015年经济增长情况看，增速位居前5位的重庆、西藏、贵州、天津、江西，除天津外均为南方省市；位居后5位的辽宁、山西、黑龙江、吉林和河北，则均为北方省份。

区域经济理论认为，区域间发展水平差距表现为“倒U曲线”，区域差距往往先扩大、后缩小。但近年来的国际经验表明，区域差距变化还可能呈现“双倒U”曲线，即区域差距在经历先扩大、后缩小后，还可能再扩大。从全国发展态势看，2008年以来，东、中、西三大地带的相对差距总体上在缩小，但就某些地区看，还可能出现“双倒U”曲线的变化，也就是说，由于一些地区经济转型滞后，与先进地区的差距在缩小后，还可能重现扩大态势。

近年来，区域经济增长分化态势趋于明显，因素是多方面的：一是人口“净流入”或“净流出”。人口净流入的省市，就业机会较多，经济增速相对较快，而人口净流出的省区，往往增速回落较大，比如，东北地区经济增速放缓与人口净流出是分不开的。二是能源资源价格影响。大宗商品价格持续回落，对资源型省区的经济影响较大。三是铁路特别是高速铁路网建设。截至2015年年底，全国铁路营业里程超过12万公里，其中高速铁路运营里程突破1.9万公里，居世界第一位，这对区域增长格局变动有较大影响。四是内需市场加快成长。外需市场扩张放慢，内需市场份额相对提升，为内陆一些人口较多、市场规模较大的省份加快发展创造了条件。五是对外开放空间拓展。推进“一带一路”建设，加快形成东西双向、海陆联动的开放格局，为中西部省份发展开放型经济创造了条件。比如，渝新欧货运班列开通，就明显改变了重庆的区位和开放条件，资源整合和要素配置能力明显提升。六是比较优势区域转移。东部沿海地区生产要素成本上升较快，使内陆地区要素成本低的比较优势显现出来，促进沿海失去比较优势的产业加快向内陆地区转移。

促进要素有序自由流动是关键

过去一个时期，在市场机制作用下，较大规模的“人口东移”和“产业西进”，成为促进区域协调发展的重要途径。当前，劳动力、资本等生产要素跨区域流动还受到多重约束。一方面，中西部农村转移到东部城镇就业的人口，还难以在就业地落户并享受与当地居民相同的基本公共服务，仍没有完全实现市民化。另一方面，东部的资本、技术和人才进入中西部也往往受到营商环境不佳、交易成本较高等因素制约。“十三五”时期，要通过深化改革、加快全国统一市场建设，促进要素有序自由流动，进而继续推动“人口东移”和“产业西进”，进一步发挥市场机制在促进区域协调发展中的积极作用。

一是要加快建立全国统一开放、竞争有序的市场体系。改革开放以来，我国市场体系建设取得积极进展，特别是放宽对劳动力流动的限制，打破城乡劳动力的分割配置，促进了农业转移劳动力大规模向城镇制造业和服务业转移，初步形成了城乡统一的劳动力市场。但也应看到，城乡或不同城市之间的户籍壁垒和公共服务供给不均等，仍是妨碍劳动力自由流动的重要体制性因素。“十三五”时期，要破除限制生产要素自由流动的各种体制障碍，打破地区封锁和垄断，促进生产要素跨区域有序自由流动，形成有利于推动区域协调发展的市场环境。

二是促进东部产业有序向中西部转移。产业转移有利于拉长产业的生命周期，促进内陆地区工业化进程。比如，重庆成为全球最大的电脑生产基地之一和国内重要的汽车生产基地，就与近年来吸纳产业转移是分不开的。产业转移是成本倒逼、拓展市场和政策引导等多种因素共同作用的结果，也需要相应的配套能力和人力资本条件，但更重要的是当地的营商环境，这涉及到市场的公平性、透明度、交易成本等。中西部的要素成本较低，但往往交易成本较高，如果较低的要素成本不足以抵消较高的交易成本的话，对产业转移就缺乏吸引力。产业转移还要与中西部地区产业转型升级结合起来，与促进可持续发展结合起来。

三是促进农业转移人口市民化。劳动力跨区域流动面临的主要障碍是如何解决落户问题。要建立农业人口市民化的成本分担机制，加快落实到2020年使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，使他们平等地享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障房等方面的公共服务。同时，还要建立财政转移支付资金、城镇建设用地新增规模与吸纳农业转移人口挂钩，以及中央预算内投资向转移人口落户较多的城镇倾斜的机制，以鼓励有条件的城市吸纳更多农业转移人口落户。

政府应发挥更加积极的作用

实现区域协调发展，要发挥市场机制的决定性作用，同时也要更好发挥政府的独特作用。发挥政府作用不是要去干预市场，最主要的是促进基本公共服务均等化。一是要进一步完善主体功能区制度。细化主体功能区划分，推动形成主体功能约束有效、国土空间开发有序的新格局。二是积极支持老少边穷地区发展。加强基础设施和生态环境建设，加快特色优势产业发展，改善集中连片特殊困难地区的发展环境，进一步提高教育、卫生、文化、社会保障等公共服务水平。三是促进区域间基本公共服务均等化。中西部欠发达地区财力不足，有些地方政府公共支出捉襟见肘，需要加大中央政府财政转移支付规模，提高当地的公共服务水平，逐步缩小与东部发达地区公共服务水平的差距。四是加大财政转移支付和政策扶持力度。在符合其他必要条件的前提下，尽可能将公共事业机构、设施和项目安排到欠发达地区，形成更广泛的带动作用。五是加快建立全国统筹的社保体系。社会保障体系在全国实行统一的制度规定，有利于劳动力跨区域流动，也有利于农业转移人口在就业地落户，加快市民化进程。

构建新的增长带和增长极

在经济全球化时代，人们普遍认为“世界是平的”，但从区域经济的视角看，世界永远都不是平的，工业生产和科技创新中心往往集聚在几个点上，经济发展有“高地”就必然有“洼地”。美国哥伦比亚大学地球研究所萨克斯教授的研究表明，世界60%的GDP分布在沿海一百公里的范围内。但随着交通改善、互联网发展和物流成本降低，内陆地区发展条件在明显改善。比如在欧洲，瑞士、奥地利等内陆国家发展水平就很高。同样在国内，近年来重庆、成都、西安、武汉、郑州、贵阳等城市获得了较快发展，关键是要探索符合本地条件的发展模式。

“十三五”时期，在区域发展战略上，要积极构建新的增长带和增长极，着力推动“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略的实施，培育区域发展新格局。

首先，要推进“一带一路”建设。“一带一路”是我国对外开放的4.0版，也是产业转移、外贸拓展和金融合作的重要载体，有助于形成“东西双向、海陆联动”的开放格局。要完善双边和多边合作机制，以企业为主体，实行市场化运作，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作。

其次，推动京津冀协同发展。科技资源密集是京津冀的比较优势之一，要通过市场化改革促进创新资源优化配置，形成贯通产业链的创新链，打造全国科技创新高地。要将生态文明建设作为重要突破口，统一京津冀三地的生态环境规划、标准、检测、执法、评估和协调体系，建立一体化的生态环境准入和退出机制，建立区域内环境污染联防联控制度。

再者，推进长江经济带建设。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，开展全流域水环境和江河湖综合治理，科学有序开发岸线资源，强化生态系统保护与修复，建立长江流域生态环境保护协调机制。要加快综合立体交通走廊建设，发挥长江经济带承东启西、辐射南北的优势，引领带动广大内陆地区发展。要发挥长江经济带科技水平领先、产业体系完备的综合优势，增强科技创新能力和产业发展活力，支撑我国经济向创新驱动转变、向中高端水平迈进。

作者系国务院发展研究中心副主任。本文是作者1月16日在“国研智库论坛·新年论坛2016”上的演讲，本刊记者张菀航根据录音整理，发表前经作者审定。