英国青年住房的路径变迁、政策支持及其启示

李罡 聂晨

摘要：在全球金融危机和欧债危机的双重冲击下，英国青年群体的住房路径发生了明显的变化，呈现出购买自有住房年龄推后、租房和“回巢”青年比重增加等特点。英国青年住房路径的变迁有其深刻的经济、社会和政策原因。面对英国青年群体的多元化住房路径，英国政府出台了一系列青年住房支持政策，以减轻青年面临的住房压力。英国青年住房支持政策覆盖商品房市场、社会住房部门、私人住房租赁市场三大领域，为青年群体提供层层推进、相互衔接的综合性住房支持。中国可以借鉴英国青年住房支持政策的成功经验，制定符合中国国情的青年住房政策，让中国的青年人也能够住有所居。

关键词：英国；青年住房；路径变迁；住房政策；启示

中图分类号：C916.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）06-0072-08

在福里斯特（Forrest）等人的住房群体碎片化理论的影响下，青年住房问题研究在西方发达国家逐渐受到人们的重视。对青年住房问题研究的重视是多种社会经济因素合力作用的结果：青年群体处于社会经济变革的前沿，但相对较低的收入和储蓄，使他们在住房市场上处于劣势地位；青年群体作为未来的住房购买者，其潜在的商业价值不容忽视；完全拥有自己的住房，标志着青年群体完成了由青年向成年的转变（transition to adulthood）。可见，青年住房问题不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。25—34岁年龄段的青年开始步入社会，经济上逐渐独立，对这一年龄段青年群体的住房问题进行研究很具代表性。基于此，本文主要探究英国25—34岁年龄段青年群体住房问题的演变、青年住房支持政策的治理框架及其对中国住房保障政策的启示。

一、英国青年住房路径演变的特点

二战后，在一系列政策的支持下，英国的住房自有率迅速增长，从一个大部分人租住私人租赁住房的国家成为一个大多数人拥有自有住房的国家①，也因此形成了一个“住房自有社会”（home owning society）。撒切尔推行私有化改革期间，国家出售了大量的社会住房，进一步提高了自有住房的比重。在此期间，英国青年住房也逐渐形成了“16岁至24岁以居住在保障房和私人租赁房中为主，而到了25至34岁的阶段买房成为住房自有者”为主要特征的线性发展趋势。2008年以后，受美国次贷危机和欧债危机的双重冲击，英国金融机构对住房贷款的发放大幅收紧，加上房价持续上涨，英国整体住房自有率出现下滑。受此影响，英国青年住房路径也与传统的“离开父母—上学—工作—租房—拥有自己房屋”的线性住房路径发生偏离，自有住房已不再是青年住房的主要保有形式。相反，传统上处于住房保有结构中次要地位的私人租赁住房取代了住房自有成为英国青年群体最主要的居住方式。与私人租赁住房比重上升相伴而生的另一个趋势是，传统上被视为边缘化的住房路径（回归父母家中居住）的重要性开始迅速增长，并逐渐成为英国青年群体的住房新路径之一。具体来讲，英国青年住房路径的变迁呈现以下三个特点。

1.英国住房自有社会出现明显的代际分化

从2008年开始，英国的住房自有社会出现了明显的代际分化。这主要表现在以下三个方面：第一，英国年轻人拥有自己住房的年龄逐渐上升。20世纪70年代，英国年轻人获得自有住房的平均年龄为27岁；2011年，这一平均年龄上升到35岁。②第二，拥有自有住房的年轻人数量锐减。2006年，能够在30岁获得自有住房的英国年轻人数量约为21万人；到了2009年，这一数量下降至约10万人，下降幅度为50%以上。③第三，年轻人难以依靠自身的收入获得自有住房，父母的经济支持对年轻人拥有自有住房越来越重要。数据显示，2009年英国80%的青年置业者在购房首付中获得父母的经济支持。④父母在青年购房中提供经济支持产生的一个消极后果是，经济上的不平等在代际间传递。父母为其支付首付的青年群体能够获得住房资产升值所带来的红利，而那些通过贷款购房的年轻人需要背负沉重的利息支出负担，资产增值给他们带来的红利大打折扣。如此，代际间的财富差距被进一步放大。

2.租房成为英国青年主要的住房保有形式

与年轻人拥有住房数量的下降趋势相反，选择租住私人租赁住房青年人的数量迅速上升，私人租赁住房成为英国青年群体最为重要的住房路径。在2003年到2013年的十年间，英国居住在私人租赁住房的人数从220万上升到近390万，其中一半是34岁以下的年轻人。⑤根据帕蒂森（Pattison）关于私人租赁住房的预测报告，到2020年将有五分之一的英国家庭居住在私人租赁住房中。⑥可见，租住私人租赁住房不再被视为获得自有住房之前的一种短期性或过渡性的居住方式，而成为英国青年群体住房保有形式中最主要的路径。应该看到，支付房租增加了英国年轻人的经济负担。与欧洲大陆国家相比，英国的私人租房市场更少受政府管制，租金主要由“自由化”的市场供给和需求变化决定。随着英国租房需求人数的增加，房租开始持续上涨。英国政府的住房统计数据显示，2012/2013财政年度内，英国租房平均每周的租金是163英镑，占租房者平均周收入的40%。⑦但是，随着房价的持续上涨，房价和租金之间差距越来越大，年轻人只能选择租房居住。

3.“回巢”是当前英国青年住房路径的无奈选择

面对持续上涨的房价，在缺乏父母经济支持的情况下，越来越多的英国年轻人选择继续留在或者返回父母家中居住。根据英国国家统计局的数据，2013年，英国有330万⑧年龄在20岁到34岁之间的年轻人选择居住在父母家中，占这一年龄段年轻人总数的26%，在伦敦和英格兰东南部经济发达、房价较高的地区，选择住在父母家中的年轻人的比重高达37%。⑨英国年轻人“回巢”现象的一个特点是年轻人滞留在父母家中的时间越来越长。约瑟夫·朗特里基金的研究报告表明，在大批“回巢”族中，有接近一半的年轻人在父母家居住的时间超过10年。⑩在父母家中居住，可以为年轻人节省日常开销，降低生活成本，但是对他们的生活和工作也产生了诸多限制，衍生出一些其他社会问题。第一，面对持续上涨的房价和动荡的劳动力市场，年轻人在家居住所节省下来的生活费用显然杯水车薪，不足以帮助他们顺利支付数额巨大的购房首付款，大多数年轻人积攒出首次置业的首付款仍然比较困难。第二，年轻人与父母同住，间接导致青年结婚年龄推迟。第三，父母住宅的地理位置限制了居家青年选择工作的范围。居住在父母家中的年轻人的社会流动性受到制约，不利于其未来的职业发展。如果年轻人选择留在位于小城市或乡村的父母家中，那么他们拥有的工作机会更少。这种代际经济地位的差距将通过居住地理位置的差异被传递或放大。

二、英国青年住房路径变迁的原因分析

福里斯特等人通过批评将所有自有住房拥有者（Homeowners）视为同一利益共同体的理论，提出了住房群体碎片化理论。该理论认为，随着越来越多的人拥有住房，住房群体内部必然出现分化，不同的群体拥有住房的成本和收益因各群体社会经济地位的不同而有所不同。就青年群体而言，他们在住房选择上受到个人收入和自身经验缺乏等因素的限制。同时，面临房价和利率的波动，青年人所拥有的住房也最容易成为负资产。需要注意的是，这一理论对青年群体自身特点的探讨，只能用来解释相对于住房市场上的年长群体，青年群体为什么普遍处于弱势地位的情况。对英国当代青年住房路径变迁原因的分析，需要将其置于更加广泛的经济、社会和政策背景中进行。

1.英国青年住房路径变迁的经济原因

在全球金融危机和欧债危机的双重背景下，多种不利因素相互交织，导致英国经济持续疲软，复苏乏力。2009年，英国经济衰退幅度达4.3%，是二战以来的最大降幅。2010年，英国经济虽然恢复正增长，但仍无法达到危机前的水平（见图1）。宏观经济下滑主要通过以下三个机制对英国青年住房路径产生影响。

第一，宏观经济下滑严重冲击了劳动力市场，导致大量失业，青年就业更加困难。在2011年第三季度，英国失业率达到了8.5%，这是自1995第四季度以来的最高值。劳动力市场上工作岗位的减少，让大量缺乏就业竞争力的英国年轻人只能从事所谓的“零时工合同”（zero hours contract）工作，即有任务时才开始工作，随叫随到，按照工作时数获取收入，没有工作就意味着没有收入，这种工作没有任何保障和其他附带福利。2014年第二季度的统计数据显示，在英国所有的临时工作中，37%雇佣的是16至24岁的青年人。

第二，财政紧缩导致政府社会福利住房支出减少，英国年轻人申请社会福利住房愈加困难。财政政策是调节宏观经济的重要政策工具。危机爆发前，英国一直按照凯恩斯的“逆经济风向”原则，运用财政政策调节宏观经济。2008年全球金融危机爆发后，对银行的救助和税收收入的下降使得英国财政赤字快速上升。2008/2009财政年度，英国政府财政赤字水平为367亿英镑（占GDP的2.6%），仍在欧盟稳定与增长公约3%的限度内。2009/2010财政年度，英国政府财政赤字猛增到1589亿英镑（占GDP的11.2%），创二战以来最高纪录。2011/2012财政年度英国政府财政赤字略有下降，达1210亿英镑（占GDP的7.9%）。为了削减财政赤字，2010年10月，英国政府公布了五年财政紧缩计划，即在今后四个财政年度内（在2014/2015财政年度之前）将财政支出削减810亿英镑，该计划被认为是二战以来规模最大的财政紧缩行动。财政紧缩政策一方面导致公共部门就业岗位的数量大幅减少，年轻人获得稳定工作并积攒购房首付和获得住房贷款的期望更加渺茫；另一方面，导致社会福利支出减少，直接影响保障性住房供给的增加，让年轻人申请到社会住房的难度持续加大。可见，财政紧缩政策再度压缩了青年自有住房和社会住房的路径空间。

第三，金融危机导致银行采取严格的信贷政策。美国次贷危机引发了全球性的金融危机，并最终向欧洲蔓延，演变成欧债危机。全球金融危机和欧债危机不仅重创了包括英国在内的诸多发达国家的经济，而且导致英国金融机构转向更加保守的信贷政策。对于青年群体而言，他们要么积攒出比之前更多的购房首付款，要么满足银行更为严格的贷款条件，这样才有可能实现购买自有住房的愿望。严格的信贷政策对青年人购房极为不利。

2.英国青年住房路径变迁的社会原因——挤不进和不愿进的福利住房

英国作为“社会住房政策”的发源地，其社会福利住房在20世纪70年代达到顶峰，覆盖了近三分之一的英国人口，社会住房曾经是青年群体重要的住房选择。然而，住房私有化改革、逐年收紧的政府预算、不断上涨的福利房租金，使得福利住房逐渐成为英国青年群体住房的次要选择。面对遥遥无期的排队时间和日益上涨的租金，居住在福利住房的年轻人数量越来越少。根据约瑟夫·朗特里基金会发布的预测报告，2020年能够申请到福利住房的青年群体（20到30岁）数量将从2008年的114万下降到78万。

英国福利住房的“污名化”问题是英国年轻人不愿意住在社会住房中的另一原因。自20世纪80年代撒切尔推行以私有化为主要特点的市场化改革以来，福利住房和居住在其中的人群逐渐被“污名化”。有人甚至认为，长期在福利住房中居住，会越来越与缺乏自尊自爱、没有社会责任、懒惰甚至自甘堕落、福利蛀虫等负面评价紧密联系在一起。在这种对福利住房存在明显偏见的社会氛围下，部分年轻人即便申请到了社会住房，也不愿意立刻搬进去。

3.英国青年住房路径变迁的政策原因

20世纪70年代，以两次石油危机为诱因，世界主要工业国陷入高通胀与低增长并存的滞胀局面。此时，凯恩斯逆经济风向行事（reverse exercise）的宏观需求管理政策失灵。在此背景下，相信市场机制自动实现均衡、不会出现生产过剩的危机、无须政府干预的经济自由思想占据上风。在受到多年冷落后，新自由主义经济学在70年代得到复兴并被高度关注。80年代，美国总统里根和英国首相撒切尔夫人按照新自由主义进行改革（里根的减税和撒切尔夫人的私有化），新自由主义经济学的影响进一步扩大，一度占据了美英等国主流经济学的位置。

在新自由主义经济思潮的影响下，英美等国的政府从福利提供者的位置上大步撤退。在住房政策方面，政府一方面大力推行住房私有化和市场化改革，另一方面逐渐减少对福利住房的预算支持，让福利住房仅作为一个社会安全网存在下来，只对极度贫困和处于社会边缘的弱势群体提供支持。福利住房准入门槛的提高导致原先满足福利住房申请条件的人群数量减少，这些不再满足申请条件的人群不得不在市场上竞争租房。在租房市场上，快速增长的租房需求使得房东处于更加有利的地位，租房者往往面临租金上涨和房东毁约的风险。为了规避这些风险，获得稳定舒适的居所，很多英国人竭尽所能购买属于自己的住房。同时，政府和金融机构通过提供担保和融资的方式，刺激商品房市场的发展。那些参与市场行为的购房者从房价上涨中获益，在利益的驱使下，更多居民进入商品房市场，形成对自有住房的追逐。在这样的住房体系中，居民竭尽全部资源追逐住房自有，房价被竞争者不断推高。如前所述，青年群体在住房市场和劳动力市场上处于弱势地位，即使耗尽自身有限的所有资源，在缺乏父母经济支持的前提下，他们也无力和其他群体形成有效竞争，购买自有住房。

三、英国青年住房支持政策的主要内容

面对英国青年群体出现的多元化住房路径以及与其相伴而生的代际不平等的传递和放大问题，英国政府出台了一系列青年住房支持政策。概括来讲，英国青年住房支持政策覆盖商品房市场、社会住房部门、私人住房租赁市场三大领域，从增加有效供给、满足住房需求两大维度，对青年群体提供层层推进、相互衔接的综合性住房支持（见表1）。

表12008年以来英国政府出台的青年住房支持政策归纳

三大领域供给维度需求维度住房市场财政补贴准备开工项目（Shovel Ready）1.购房援助计划（Help to Buy scheme）

2.购房账户免税政策（Help to Buy ISA）社会保障房1.浮动合约计划（Flexible Tenancies）

2.付市场租居住计划（Pay to Stay plans）

3.可负担租金计划（Affordable Rent scheme）

4.购买权计划（Right to Buy scheme） 住房补贴（Housing Benefit）私人租赁市场从租到买计划（Rent to Buy scheme）帮助租房计划（Help to Rent scheme）

注：划“波浪线”下划线的支持政策是为推进“购房援助计划”而制定的衔接政策；划“横线”下划线的支持政策衔接“可负担租金政策”；划“双横线”下划线的支持政策衔接“从租到买”政策。

1.支持商品房市场发展，增加商品房供给

从供给层面来看，英国政府出台了财政补贴准备开工项目（Shovel Ready）政策，专门为受金融危机和欧债危机冲击而停工的商品房项目提供了4亿英镑的贷款，以保证商品房市场供应的稳定。对商品房项目的支持既有利于增加商品房供给，也有利于促进就业岗位的增加和建筑业的复苏。在这一政策的直接刺激下，英国的住房开工数量开始出现较大幅度的增长，2014/2015财政年度，英国住房开工数量比2008/2009财政年度增长了近41%（见图2）。

在住房市场需求方面，为了解决青年群体购房资金不足和贷款困难问题，英国政府推行了“购房援助计划”（Help to Buy scheme） 。2013年3月20日，英国财政大臣奥斯本向议会公布了2013/2014年度预算案。新预算案明确提出了刺激房地市场的“购房援助计划”，试图以房地产来提振英国经济。根据首付比例、贷款形式、购买房产价值、申请者收入等标准，“购房援助计划”可以细分为股本贷款计划（Equity Loan scheme ）、房屋抵押贷款担保计划（Mortgage Guarantee scheme）、全新购买计划（NewBuy scheme ）。其中，股本贷款计划对青年人购房影响最大。根据该计划，从2013年4月1日起至2016年4月1日止，购买价值在60万英镑以内新房的购房者自己只需要首付房款的5%，政府最多提供相当于房产总值20%的贷款（五年内免息，第六年开始征收1.75%的利息，且利率逐年上升），剩余75%的房款可办理商业按揭贷款。英国央行维持0.5%的基准利率不变和一定的量化宽松规模，以保证购房者获得成本较低和稳定的融资渠道。青年群体具有很大的购房需求，但资金不足和贷款难抑制了其购房行为。“购房援助计划”大大降低了年轻人的购房门槛，让很多年轻人从中受益。截至2015年9月30日，在英格兰地区，“股本贷款计划”购房贷款申请者数量达到62569例，其中首次购房者为50969例，占申请者总数的81.5%。从购买房屋总价来看，有42.7%的“股本贷款计划”贷款申请者购买价值在12.5万—20万之间的房产（英国住房总价的平均水平是21.8万英镑）。从申请者的收入水平来看，家庭年收入在2—4万英镑（英国家庭的年均收入水平为4.6万英镑）的申请者占全部申请者的41.5%。虽然目前缺乏针对不同年龄段的统计数据，但从购房者的首付比例、收入水平和购房总价等指标来看，在“购房援助计划”支持下的购房者具有首付能力有限、收入较低、购房总价低等青年购房群体的特征。

2015年，英国在财政预算案中公布了进一步推进“购房援助计划”的支持政策——购房账户免税政策（Help to Buy ISA），主要目的是帮助年轻人积累5%的购房首付款。该项政策的主要内容是：年轻人可以在银行开立购买首套新建住房的专门储蓄账户，专门账户上的存款利息免税；在年轻人动用该账户存款支付购房首付时，政府将为购房者提供相当于账户金额25%的购房补贴，但最高补贴金额为每人不超过3000英镑。可见，该项政策的主要目的是通过提供补贴激励年轻人为购买自有房屋储蓄首付款，鼓励那些居住在父母家中或者私人租赁住房中的年轻人购买新建自有住房。

2.增加社会住房供给

英国政府对于社会住房部门的政策主要集中在增加供给方面。英国政府认为，高效合理的社会住房政策是保证低收入人群获得保障性住房的制度保障。为此，英国政府力图逐步完善社会住房的治理框架和分配制度，力图在政府预算压缩的情况下为社会住房建设提供有效的融资渠道。具体措施包括以下几个方面。

第一，改变社会住房租户租期无限制的规定，实行更加灵活的租约期限（例如两到五年的租期）。保障房租期到期后，社会住房管理机构对租住者的申请条件再次进行严格审核，根据实际情况实行有效的退出机制，以此增加社会住房等待名单上其他人群获得保障住房的可能性，增强等待人群特别是排队等待的年轻人对社会住房的信任。这在一定程度上有利于缓解保障房的“污名化”问题。

第二，为了有效推行社会住房的退出机制，英国政府制定了“付市场租居住计划”（Pay to Stay plans）。具体来说，对于审核后不再满足租住社会住房条件但又不愿意搬出的家庭，可以向提供社会住房的政府或住房协会支付与市场水平等同的租金，而继续住在原房屋中。“付租居住”政策不但保证了社会住房退出机制的有效实施，还保证了社会住房的人性化管理，同时也为社会住房的融资开拓了新的渠道。

第三，实施“可负担租金计划”（Affordable Rent scheme）。为了增加社会住房建设的资金来源，增加社会住房的供给，英国政府实施了“可负担租金计划”，即申请保障房的租户支付的房租应该达到市场平均租金水平的80%。“可负担租金计划”一方面减轻了政府建设社会住房的财政负担，促进了社会住房建设的可持续性发展；另一方面，增加了社会住房建设者和提供者的盈利空间，可以吸引更多私人投资进入社会住房领域，进而增加社会住房供给。值得一提的是，英国政府对于确实无力支付可负担租金的低收入群体包括青年群体，经审核满足一定条件后，提供直接的区别化的住房补贴（Housing Benefit），以保证他们的住房需求得到满足。

第四，实行购买权计划（Right to Buy scheme）。即政府加大对出售保障性住房的折扣，鼓励租住家庭购买保障性住房。购买权计划有利于租住社会住房的租户实现拥有自有住房的愿望，同时也可以实现社会住房建设资金的回笼。为了保证社会住房供给的稳定，英国政府规定地方政府和住房协会每出售一套社会住房，必须要新建一套社会住房。

3.加强私人租赁市场管理

2013年以来，受宏观经济政策和经济回暖等因素影响，英国房价持续走高。根据英国经济和商业研究中心的预测，从2013年年底开始的未来五年内，英国商品房均价将继续上涨23.7%，而伦敦商品房均价涨幅将达到43.5%的惊人幅度。持续走高的房价使得许多年轻人不得不租房居住。在私人租赁住房日益成为年轻人最主要的住房保有形式的背景下，英国政府出台了一些加强私人租赁市场管理的政策。从供给方面来看，为了增加住房租赁市场上的住房供给，2014年，英国政府开始执行“从租到买计划”（Rent to Buy scheme），即总额为4亿英镑的低息贷款计划。该项贷款主要由各级住房协会通过竞标获得，获得的贷款用于建设满足青年群体需求的一居室和两居室的公寓楼，并且保证所建的公寓楼在七年内以低于市场水平的租金出租给年轻人。“从租到买计划”为青年群体在租住廉价公寓楼期间积攒购房首付款创造条件，从而打通从租房到买房的住房路径。该项支持政策也被看作是“购房援助计划”的辅助性政策。

从租房需求的支持政策来看，2015年，英国出台了“帮助租房计划”（Help to Rent scheme）。该计划针对那些在18至30岁年龄段，既没有自有住房也没有申请到保障房，但拥有稳定收入的英国年轻人。根据“帮助租房计划”，满足条件的英国年轻人可以获得政府提供的一次性最高金额为1500英镑（伦敦地区为2000英镑）的低息贷款，以此支付私人租赁住房必需的押金和最初几个月的房租。

四、英国青年住房支持政策的启示

经过20世纪80年代以私有化和市场化为主要特点的住房改革，目前中国的住房体系呈现三个主要特点：一是社会保障性住房供给严重不足，社会保障住房管理制度不完善；二是商品房价格不断上涨，商品房去库存压力巨大；三是租房市场供给不足，租房市场规范和管理制度有待完善。中国的青年群体，尤其是在一线城市工作的年轻人，面临着买不起房、租房风险大、申请不到保障房的三重尴尬。为了避免年轻人陷入长期甚至终生租住私人租赁住房或者被迫“回巢”的路径，特别是为了避免不同住房路径导致的代际间财富不平等在青年群体中的传递和放大，中国可以借鉴英国青年住房支持政策的成功做法，制定符合中国国情的青年住房政策，让中国的青年人能够住有所居，为其生活和发展扫除障碍。

1.逐渐由产权出售型的住房保障模式向出租型的保障模式转变

长期以来，我国实行以经济适用房、两限房等出售型为主的住房保障制度，这种出售型的住房保障制度存在一些明显的缺陷：住房建设资金完全由政府筹集，政府财政压力大，资金来源不足；房源严重不足，供需矛盾突出，存在着骗购和寻租现象；此类住房的申请者多为机关事业单位的正式工作人员，覆盖范围小，对于刚刚在城市落脚的年轻人来说很难申请到和支付得起此类住房。另外，产权型保障房的一个突出问题是缺乏流动性，在申请者经济状况发生变化时，缺少有效的退出机制。为此，中国应该借鉴英国住房保障的社会租赁模式，为青年群体提供流动性强、可支付的公共租赁住房。

2.合理规划公共租赁住房的空间布局，为年轻人提供舒适、交通便利的城市住房

目前，中国公共租赁住房供给问题并不突出，公共租赁住房最大的问题在于它的闲置。其主要原因是中国的公租房大多建在远离城市中心、远离工作地、地价低廉的郊区和远郊，这大大增加了租住者的出行和生活成本。青年群体大多在城市中心地区工作，远离城市中心的公租房对他们吸引力不大。这种供给与需求相脱节的公租房建设模式导致一些城市公租房大量闲置，造成社会资源的严重浪费。为此，中国可以借鉴英国青年住房支持政策，采取发放租房补贴的方式抵消住在远郊青年群体的出行成本。同时，应不断完善已建成的远郊地区公共租赁住房周边的交通基础设施。在今后的公共租赁住房的选址上要进行充分的社会听证，应听取青年申请者的意见，了解他们的现实需求。

3.拓展青年保障性住房建设的融资渠道，确保保障房的可持续供给

目前，中国保障性住房的资金来源主要有两个渠道：一是政府的直接财政投入；二是政府在出让地块时通过降低土地价格而给予开发商的间接补贴，为此开发商要按政府要求完成相关保障房项目建设。目前，中国社会保障性住房的融资渠道单一，融资资金来源严重不足，吸收的社会资本十分有限。社会保障性住房建设具有长期性、资金投入量大、非营利性的特点，单靠政府的资金投入难以持续。中国在保障房建设融资方面，可以借鉴英国经验，从多个渠道筹集保障房建设资金。一是吸引社会资本进入保障房建设，给予社会资本一定的政策支持和盈利空间；二是加强公共租赁住房租金的管理和使用，使其成为保障房建设资金的重要来源；三是对于在公租房内居住到一定期限而又有购买意向的租户可以允许其按市场价格优先购买租住房屋，将售房收入作为新的保障房建设的一个资金来源。出售公共租赁住房以增加保障房建设资金来源的做法有如下好处：一是增加公共租赁住房的吸引力。租住者具有一定经济实力后，可以优先购买，不仅不会对其生活造成影响，还实现了自有住房的愿望，这将大大增加公共租赁住房的吸引力。二是有利于加快保障性住房的更新和设施改善。三是为保障房建设提供稳定的资金来源。

4.完善和细化中国的青年住房支持政策，以实现精准扶持

青年群体是劳动力市场中最具活力、最具创新潜能的优质劳动力。只有使青年群体从基本住房需求中解放出来，解除他们的后顾之忧，才能使他们全身心地投入到工作中去。从这个意义上讲，青年群体的安居乐业有利于社会的稳定和经济的发展。英国政府在住房保障制度的整体框架下形成了一套针对青年群体的支持政策。英国政府根据收入、年龄、地域的不同，对青年住房支持政策做出了细致明确的规定。例如，对于收入低且难以负担公共租赁住房房租的青年群体，政府通过提供房租补贴的方式予以支持。“帮助租房计划”的支持对象为18到30岁的青年群体，支持目标十分明确。此外，“帮助租房计划”还根据各地区不同的经济发展水平和房租差异设计了差别化的租金贷款上限。与英国相比，中国目前还没有专门针对青年群体的住房政策，在住房保障政策的框架下也没有明确的针对青年群体的支持政策，过于宏观的政策设计无法对青年群体进行精准扶持。因此，与青年群体相应的住房支持政策应加紧完善和细化。

5.在住房保障政策的设计和实施中应注意政策的衔接与连贯

英国的各项青年住房支持政策相互衔接，相互配合，从供给和需求两个层面保证了青年群体的住房需求得到满足。以英国政府的“购房援助计划”为例，为了配合该计划的推进与实施，英国出台了一些相关配套措施。“购房援助计划”的核心是购房者要首先支付5%的购房首付款，为此英国政府出台了青年群体购房首付账户利息免税和发放补贴的配套措施，以此激励青年人积攒购房首付款和购买新房。而中国目前的住房支持政策缺乏一定的连续性和衔接性，为此，在今后的政策设计和实施中应更加注重各项政策的衔接与配合。

6.加强对私人住房市场的监管和租金管理，降低青年租房群体在租房市场中的风险

对于大多数刚刚在城市落脚的年轻人来说，住房路径的最初选择就是租住私人租赁住房。中国目前对住房租赁市场的监管还比较薄弱，对租金涨幅也没有最高限制，租房者面临房东涨租金和毁约的风险，处于相对不利的地位。为此，中国一方面要优化私人租赁住房市场环境，稳定现有租房市场供给，保证租房者的利益；另一方面，政府可以在租赁住房供给方面引入社会资本，进行青年公寓的建造和管理。目前，中国商品房市场出现的一个奇怪现象是，开发商巨大的商品房库存压力与青年购房者的无力购房并存。在商品房价持续高涨的现实情况下，中国不宜采取类似于英国“购房援助计划”那样的购房支持计划，因为大规模的刺激商品房需求只能进一步推高房价。在供给量巨大、现有支付能力需求不足的情况下，政府可以引导开发商或社会资本将商品房转化为青年公寓，以私人租赁住房的形式进行出租，从而增加优质私人租赁住房的有效供给。

注释

①1953年，英格兰有一半居民居住在私人租赁住房中，仅有32%的居民拥有自己的住房。而到了1971年，有超过一半的英格兰居民（51%）拥有自己的住房，私人租赁住房的比例下降到20%。②Becky Barrow. First-time buyer age 'will increase to 35'... while for their parents it was 23. Mail Online， http：//www.dailymail.co.uk/news/article-2028022/First-time-buyer-age-increase-35--parents-23.html， 20th August 2011. ③④Stuart Lowe. The Housing Debates. Bristol： Policy Press， 2011， p. 238. ⑤Steven Swinford. Rise of Generation Rent as home ownership hits 25-year low. The Telegraph， http：//www.telegraph.co.uk/finance/property/house-prices/10663923/Rise-of-Generation-Rent-as-home-ownership-hits-25-year-low.html， 26th February 2014. ⑥Ben Pattison. Tenure trends in the UK housing system： will the private rented sector continue to grow. Leicestershire： Building and Social Housing Foundation， 2010， p. 22.⑦Hilary Osborne. 'Rent trap' keeping England's young people off the housing ladder. The Guardian， http：//www.theguardian.com/money/2014/jul/23/rent-trap-keeps-young-off-housing-ladder， 23rd July 2014.⑧这一人数比1996年增长了25%，创下了有记录以来的最高数量。⑨Hilary Osborne. Record levels of young adults living at home， says ONS. The Guardian， http：//www.theguardian.com/money/2014/jan/21/record-levels-young-adults-living-home-ons， 21st January 2014.⑩David Clapham， Peter Mackie， etc. Housing Options and Solutions for Young People in 2020. York： Joseph Rowntree Foundation， 2012， pp. 27—28， pp. 32—33.Office for National Statistics. ONS reveals first business estimates of employee contracts without guaranteed hours. http：//www.ons.gov.uk/ons/rel/mro/news-release/ons-reveals-first-business-estimates-of-employee-contracts-without-guaranteed-hours/nghcs0414.html， 30th April 2014.Office for National Statistics. Public Sector Finances First Release Dataset. http：//web.ons.gov.uk/ons/rel/psa/public-sector-finances/february-2015/tsd---public-sector-finances.html， February 2015.根据该计划，从2014年1月1日起至2017年1月1日止，购买价值在60万英镑内二手房或新房的购房者（购买后不计划出租），只需首付5%，剩余95%的房款可办理商业银行按揭贷款，政府为商业银行提供贷款担保。根据“全新购买计划”，购房者只需支付房产总价格的5%作为定金，即可获得房产的所有权。该计划申请者需要满足以下条件：购买全新房产；目标房产价格在50万英镑或以下；所购房屋用于居住而非投资；房产所有权只属于购房者个人，不可以购买产权共享或者股份共享的房产；购房者是英国公民或拥有无限期居住在英国的权利。Department for Communities and Local Government. Help to Buy （Equity Loan scheme） and Help to Buy： NewBuy statistics. London： Housing Market Statistical Release， 9th December 2015.HM Treasury. Help to Buy： ISA， https：//www.gov.uk/government/publications/help-to-buy-isa-factsheet， 18th March 2015.英国的社会保障住房由地方政府和住房协会（公司）分配和管理，根据当地经济和居民可支配收入等情况设计具体的进入和退出的标准。以英国西南地区的布理斯托（Bristol）为例，收入或者存款超过4万英镑、已拥有或继承了房产、转租过保障住房、空置保障住房、提供虚假个人信息等行为将不能再继续保有保障性住房。类似于中国的公租房政策。支持对象为根据各地经济和收入情况设定的属于当地的低收入群体，同时其家庭存款少于1.6万英镑。详见https：//www.gov.uk/housing-benefit/eligibility。金额的数量通常取决于家庭的具体收入水平、存款数量以及申请者的年龄。英国大量的保障性住房兴建于数十年前，考虑通货膨胀、土地增值、房价上涨等因素，这些保障性住房增值幅度很大，其当前市场价格远高于当时的建房成本，所以政府以低于同地段商品房价格的折扣价出售保障房，不会造成政府资金的损失。以英格兰公寓类型的保障住房为例，政府的折扣价格最低只相当于该住房当前市场价值的30%。

参考文献

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责任编辑：海玉

Transformation of Housing Pathway of British Young People， Its Policy Support

and Implications for China

Li GangNie Chen

Abstract：Affected by global financial crisis and European debt crisis， British young people′s housing pathway has been significantly changed， displaying characteristics such as delayed age of accessing home ownership， more renting and more "boomerangers". Underlying the transformations， there are significant political， economic and social reasons. Facing the multiple housing pathways of young people， British government has released a series of policies in order to increase housing affordability for young people. The policies have covered housing market， social housing sector and also private rental sector， which offered a comprehensive support for housing needs of young people. In order to develop workable housing policy in China and help young people have a decent living place， it is necessary for Chinese government to learn some successful experiences from Britain′s housing support policy for young people.

Key words：Britain； young people′s housing； pathway transformation； housing policy； implications