我国行政复议制度演进路径探究

毛讷讷　杨超

摘 要：行政复议制度是一种重要的法律制度。我国行政复议制度与其他法律制度一样，经历了一个建立、健全、不断发展的过程。回顾行政复议制度的发展过程，以权力分配、运行原则和行政复议体制三个角度审视我国行政复议制度发展的各个阶段，可以发现，我国行政复议制度是过分膨胀的行政权在“公正性”的原则约束下，在独立性行政复议体制的实践中回到合理规模的过程。

关键词：行政复议 行政权 公民权 独立性 从属性

1950年11月15日颁布的《财政部设置检查机关办法》是我国最早的有关行政复议制度的规定。其中第六条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，就指的是行政复议，可以说这是我国行政复议制度最早的雏形。从此，我国行政复议制度开始了从不健全到健全、从分散到系统化的过程。本文将从权力分配、运行原则、体制特征三个角度进行行政复议制度演进路径探究。

一、从权力分配角度考察各阶段行政复议制度

1.萌芽阶段：行政权对公民权利具有绝对优势，司法权羸弱。在萌芽阶段，我国行政复议制度刚刚起步。《财政部设置检查机关办法》中第六条的规定 “得俱备理由，向其上级检查机构申请复核处理”，《税务复议委员会组织通则》中第五条规定，“复议委员会”的任务为“复议纳税义务人有关税务之复议申请事项”。在这两个比较典型的规定中，公民权在受到侵害时只能向行政机关申请复议，不存在向法院申诉的途径，复议最终决定由行政机关做出后，复议结果就是终局裁定。不能申请第二次复议，更不能向人民法院起诉。在这个阶段，公民权受到侵害后，很难找到救济的途径，少数的仅有的复议途径，又因为复议的受理、审理程序的不健全及复议终局裁定制，很难防止行政机关在复议活动中搞“官官相护”，很难对公民权加以保障。由于法律制度的空白，司法权本处于极其弱势的地位，对公民权的保护也是鞭长莫及。因此，在这个阶段，行政权对于公民权具有绝对优势，司法权羸弱，对监督行政权和保护公民权无能为力。

2.发展阶段：行政权依旧独大，司法权开始发展。在发展阶段，有关行政复议的规定散见于各单行法律、法规和规章中，对行政复议所作规定涉及公安、商标、税务等20多种行政管理活动，为民权受到侵害时提供了救济的途径。但是，这一时期关于行政复议的规定多见于各种单行条例，在各自独立的适用范围，没有上升到法律的高度，并不具有普遍性的效力，行政复议范围非常狭窄，公民权所受保护受到很大限制。但是这一时期大部分行政复议仍然由行政机关做出最终复议决定。如，《中华人民共和国商标法》（1982年8月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）第二十二条规定“……当事人不服的，可以在收到通知十五天内申请复审，由商标评审委员会做出终局裁定，并书面通知异议人和申请人。”在行政复议机关为行政机关、行政复议最终决定权由行政机关掌握情况下，行政机关甚至在复议活动中徇私舞弊，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更，对及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，所起到的作用有限。

3.成熟阶段：行政权保持强势，公民权利保障增强，司法权壮大。从权力视角来看，成熟阶段早期的行政复议工作中，行政权仍然保持优势。表现为以下几个方面：一是行政复议机构缺乏应有的独立性（由政府法制机构或政府部门内设机构充任），行政机构仍然是复议机构的重要主体。二是复议程序也完全是行政性的：不禁止单方接触、不公开、不进行双方（同时在场的实时）质证，仍然存在行政权主导行政复议过程的空间。三是很大一部分行政复议仍然保持终局裁定，限制了司法权对这一部分行政行为的监督，公民权受到侵害但又在最终裁定中没有受到保护时，无法进入司法程序，失去了救济的途径。四是行政复议只能对部分效力等级较低的规范文件申请复议，并且对可以申请复议的规范文件只能同具体行政行为一同申请复议，不能单独提起等。这造成：即使行政机关通过的规范文件明显不当，若是公民没有因以此为依据的行政行为受到损害则不具有申请复议的权利，即公民权只有在受到损害之后提起复议，而不能提前对明显不良的法律提出诉讼。在事后申请对规范性文件的正当性文件进行审查的程序，又使公民权在审查期间受到损害。但相对发展阶段，公民能够申请行政复议的行政行为范围扩大了，行政复议的时间期限得到了明确，公民权力增长迅速。自《行政复议法》颁布以来进入司法领域的行政复议案件范围扩大，《行政复议法实施条例》规定公民可以通过电子邮件的方式申请行政复议；符合条件的复议申请，复议机构必须受理；行政复议决定不得“对申请人更为不利”。此外，各地纷纷出台了地方性房屋拆迁和补偿办法，明确“申请复议”期间，不得拆除申请人房屋。综上所述，从权力的角度审视，成熟阶段尽管行政权依然保持优势，但公民权增长迅速。司法权壮大，对行政权的监督作用加强。一方面能够进入行政复议终局裁定的行政行为缩减；另一方面行政复议前置的行政行为内容减少，行政诉讼成为“倒逼”行政复议公正性的监督力量。但是由于部分行政复议终局制的存在，以及在人员任免、经费来源等方面对行政机关的依赖，因此，司法权的监督作用仍然受到一定程度的限制。

二、从运行原则考察各阶段行政复议制度

行政复议制度的根本目的在于“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他組织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，为了达到这样一种目的，立法者在进行法律设计时，在意或无意遵守一种原则，这一原则成为这一阶段行政复议制度运行原则。

1.第一阶段：效率至上。在这一阶段行政复议制度尚处于萌芽阶段，对行政复议的制度建设较为粗浅，在这些少量的法规和规章当中，体现出的是对行政复议简便处理的设计初衷，《财政部设置检查机关办法》只规定“得俱备理由，向其上级检查机构申请复核处理”，对进行复议过程中的复议的公正性，没有做任何制度性的保障，当然这受到当时各种条件的制约。但从客观结果上看，这一阶段行政复议制度在运行当中遵循着“效率至上”的原则。

2.第二阶段：效率至上，兼重公正。在这一阶段有关行政复议的规定已经覆盖20多种行政管理活动，其中大部分规章都对行政复议的期限做了规定，少数规定还规定对复议决定不服可以向人民法院提起诉讼。如，《中华人民共和国海关法》第五十三条规定“对复议决定仍然不服的，可以自收到复议决定书之日起三十日内，向人民法院起诉”，更有一些法规采用行政复议与行政诉讼选择模式，如，《中华人民共和国海关法》第五十三条规定“当事人也可以自收到处罚通知书之日或者自海关的处罚决定公告之日起三十日内，直接向人民法院起诉”。这些规定虽然没有在这一阶段行政复议制度建设当中成为最主要的设计理念，但是“公正性”建设成为之后《行政复议条例》、《行政复议法》对行政复议公正性进行精细设计的源（下转封三）（上接第363页）泉。因此，“效率至上，兼重公正”成为这个阶段行政复议制度运行的原则。

3.第三阶段：兼顾效率与公正的两难。在《行政复议条例》上升为《行政复议法》的发展过程，行政复议的“公正性”得到了更多的制度保障，如减少终局裁定范围，允许必要时采用听证方式进行行政复议等，但是也出现了部分制度的“倒退”。其一，自动受理机制可能造成“公正性”的倒退。《行政复议法》第17条第1 款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在 5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关复议机关提出。”第2款规定“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该规定主要为促进行政复议机关及审查复议申请，防止在复议工作中出现办事拖拉、效率低下的现象，更好地发挥行政复议制度的作用。但是，自动受理制无法避免行政复议的具体受理机构带来的不公正，在具体实践却会造成行政复议公正性的倒退。由于自动受理制不需要复议机关发送受理申请通知书，申请人无法获得行政复议机关已经收到申请的书面依据，一旦引起争议或者诉讼，复议机关否认自己收到过申请人的申请，申请人将处于极为不利的处境，最终申请人有可能丧失行政复议和行政诉讼的救济权。其二，关于规范性文件可以申请复议的规定可能造成“公正性”的倒退。《行政复议法》第7条在规定可以对具体行政行为所依据的“规定”申请复议时，同时又以“一并”加以限制。这一规定表面上扩大了当事人申请权行使的范围，实际上存在很大缺限陷。《行政复议法》使《行政复议条例》原规定的对规范性文件的主动审查变成了被动的监督。《条例》虽没有明确规定当事人可以对规范性文件申请复议，但在第43条却赋予了行政复议机关的主动审查权：在当事人没有申请的情况下，复议机关“发现”规范性文件存在违法或冲突的，有权“在职权范围依法予以撤销或者改变”，或者“认为”违法或冲突的而又无权处理的，则可向其上级行政机关报告。

三、从体制特征考察各阶段行政复议制度的特征

行政复议制度的实施需要行政复议机构的和行政复议人员的执行，随着我国行政复议制度的不断发展，我国行政复议机构的设置，对于我国行政复议人员的任职资格、办案人数和基本保障等内容也随之变化。

1.第一阶段：非独立行政复议体制的萌芽。在这一阶段行政复议制度尚处于萌芽阶段，对行政复议的体制和设计和建设都是一片空白，在少量的法规和规章中对行政复议机构设置的模糊规定，也表现出行政复议机构设置的不独立性，也即从属性，在《财政部设置检查机关办法》只规定“得俱备理由，向其上级检查机构申请复核处理”，这条规定中行政复议机构为作出具体行政行为的被申请人的上级机构，并不是专门设置的独立的行政复议部门，从这一规定我们可以看出，我国行政复议机构建设之初就没有建立独立的行政复议机构。

2.第二阶段：从属、分散的行政复议体制的建设。在这阶段有关行政复议的规定已经覆盖20多种行政管理活动，其中大部分规章都对行政复议机构的作出了明确规定，这个阶段行政复议机构由单一的上级机构转变为上级机构和人民法院。如，《中华人民共和国海关法》第五十三条规定“当事人也可以自收到处罚通知书之日或者自海关的处罚决定公告之日起三十日内，直接向人民法院起诉”；《 中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条规定“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼”。但是这一阶段行政复议相关法规对于行政复议机构设置和规定多散见于各种部门性法规之中，对于行政复议人员也没有专门的制度规定。

3.第三阶段：独立性上升、规范行政复议体制的发展。在此阶段，行政复议阶段经过政策法规的不断建设，行政复议体制有了更为精细的建设，行政复议制度变得更具执行性和操作性。但由于我国行政复议制度发展和建设的曲折，行政复议体制仍然具有从属性和非独立性的特点。2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》之后，行政复议体制则是独立性曲折向前的阶段，对行政复议机构有了新要求，其第二条规定：“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”新条例对行政复议人员配备的强调和重视是之前各项行政复议法规所欠缺的，专设复议人员的配备，强化复议机构的设置，有利于保持行政复议人员独立性，进而促进行政复议体制独立性的发展，然而我国行政复议体制的从属性并不是一朝一夕能够改变，行政复议体制独立性的发展任重道远。

四、结语

从权力分配的角度看，我国行政复议制度发展的过程中，总体上，行政权所应该受到监督被越来越多的落实，不仅行政权得到了合理的限制，也保障了行政机关依法行使职权。行政复议制度对公民权应有的保护逐渐到位的过程也是司法权对行政权发挥应有的监督作用的过程。从运行原则的角度观察，我们可以发现，我国行政复议制度演进的路径正是行政复议“公正性”的成长的路径。从第一阶段的“效率至上”到第三阶段的“顾及公正”再到第四阶段“兼顾公正与效率的两难”，不难看出“公正性”的上升是我行政复议制度演进过程中一条完整的路径。从行政复议体制的发展来看，基于对行政复议制度功能的认识由最初的未引起重视，争议不断，发展为“一种行政机关的内部监督制度”，及至到 “一种行政救济制度”的不同，行政复议体制随着行政复议制度的发展也经历了非独立行政复议体制的萌芽，从属、分散的行政复议体制的建设和独立性上升、规范行政复议体制的发展等发展阶段。我们可以发现无论行政复议体制独立性最终将发展到何种程度，从行政复议制度诞生及至今天，其独立性是在不断发展的。结合以上分析，可以发现，行政权的合理限制正是通过行政复议制度“公正性”的上升和行政复议体制独立性实现的，正是行政权受到合理监督的原则和制度保障基础。没有“公正性”的原则约束，没有独立性的行政复议体制的支撑就没有行政权的合理受限。我国行政复议制度演进的路径，其实就是过分膨胀的行政权在“公正性”原则的约束下，在行政复议体制的实践中回复到合理规模的过程。

参考文献：

[1]《税务复议委员会组织通则》第五条规定“复议委员会之任务如下：…三、复议纳税义务人有关税务之复议申请事项.

[2]《中华人民共和国行政复议法》第三条规定“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”.

[3]《行政復议法》第一条规定“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法.”

[4]《中华人民共和国行政复议法》在总则中第3条规定：“第一，体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化”.

[5]《中华人民共和国行政复议法实施条例》在总则中的第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例”.

作者简介：毛讷讷（1989-），女，河南平顶山人，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，主要研究领域：公共冲突治理；杨超（1990-），男，河南信阳人，审计署郑州特派办，主要研究领域：国家治理现代化。