中美城市政府门户网站功能研究

王思宇 叶战备

摘 要：政府门户网站的功能是衡量城市政府服务信息化水平的重要标志。为此，我们选取了中国上海及美国纽约两个城市的政府门户网站个案，就网站功能进行了对比，发现它们在政务公开的信息内容和传播形式，公共服务的功能性和多样性以及政民互动的参与渠道和现实作用上都存在着一定程度上的偏重和不同。本文总结了国外政府门户网站建设经验，并分析了国内城市政府门户网站建设中的存在一些不足，以希其在今后的建设中能够扬长避短。

关键词：城市政府门户网站 功能 中美对比

一、问题的提出

自知识经济出现以来，经济环境等的快速变化对政府执政能力提出了新的要求。面对日益复杂的经济环境及社会环境，政府需要加快政府改革的步伐，在精简机构、削减政府开支的基础上保证政府服务质量稳步提高，为公众及企业提供更加方便、便捷的服务。在这个前提下，利用信息技术推进电子政务、电子政府门户网站建设势在必行。政府门户网站作为政府面向公众及政府各职能部门的重要窗口，是政府利用信息技术手段提升政府办公效率的核心载体，其功能是向公众提供及时有效的政务信息和优质服务。在现阶段，政府门户网站建设已经成为政府改革的重要环节，网站建设质量与政府服务水平有着重要联系。国内电子政务出现比较晚，政府门户网站自90 年末期陆续出现，经过10 多年的发展，取得了比较显著的成果，主要体现在各城市都相应建立起了政府门户网站、网站使用率提高、公众参与渠道增多等方面。然而，较一些发达国家相比，国内网站建设仍具有一定差距。通过对具体城市的分析，我们可以更直观地了解国内政府门户网站建设的现状。上海市政府门户网站开通于2001年，国内相对成熟的一线政府网站，在国内城市中比较具有代表性。至今上海市政府门户网站通过对信息公开区、政民互动区、政府服务区三个区域的分类建设与管理，实现了信息发布和提供优质服务两大功能的紧密结合，是上海市电子政务发展的成果之一，为其他国内城市建立完善政府门户网站积累了宝贵的经验。然而，与国内其他城市一样，上海市政府门户网站在内容上仍存在很多不足。因此，以上海市和纽约市为例，对国内外政府门户网站建设进行对比分析，我们可以了解到国外政府门户网站建设的有益经验，对国内城市电子政务发展有所裨益。

二、纽约与上海政府门户网站总体情况概述

通过浏览美国纽约www.nyc.gov 和 中国上海www.shanghai.gov.cn两个城市的政府门户网站，笔者有以下总体印象：

1.信息公开栏目的构建均已经基本完成，两站皆有良好或更高的水平。上海市政府门户网站可以做到通过政务公開目录上网，实现包括政府公告、政策法规、机构设置等在内的政务信息公开透明，结合社会热点建设政务专题。但在实际功能距离构建服务型政府的要求还有很大差距，主要表现在信息公开与服务人性化的缺失上；纽约市政府门户网站的信息公开版块既包括各种政务信息的公开，也包括新闻信息的公开，与国内政府门户网站所不同的是，新闻信息的比重较小，而且大部分公开的信息都更接近于“服务于公众”。这一原则，此外，还包括一些指导公众如何完成各种业务的信息。

2.公共服务版块，两站均已形成较为成熟的建设。用户可以通过上海市政府门户网站下载各种办事表格，提供了在线咨询、在线查询等服务，网站提供了详细的办事指南，部门协同方面也有相关链接。但服务质量和服务深度有待提高，网上办事项目多数仍只是网下传统办事的附属品；纽约市政府门户网站提供的在线服务比较侧重于为公众提供各种便利的服务，如就业、驾驶、医疗、纳税等与公众生活密切相关的方方面面。

3.政民互动方面，上海市政府门户网站可以做到利用邮箱、论坛、访谈、网络调查等方式搜集民意，实现政府网站的民主监督，交流和参政议政的功能。但互动交流仍然以被动交流为主，缺乏主动交流，服务意识和沟通意识普遍欠缺；纽约市政府门户网站比较重视通过提供完善的在线服务与公众互动，满足公众、企业等社会团体和组织的需求，政务论坛、意见箱等了解民意的互动形式较为少见。

三、纽约与上海政府门户网站功能对比分析

1.政务公开方面。政府门户网站是一个城市开展电子政务的核心载体，它提供的服务是面向两个大的群体的，一类是城市市民，一类是城市外部人员。网站提供的信息也应该分为两个部分，即政府宏观政策信息以及城市具体政策及基本生活服务信息。前者可以理解为政府进行管理的风向标，而后者则是政府制定的具体政策。由于市民是政府门户网站的主要服务对象，因而城市具体政策及基本生活服务信息格外重要。在纽约市政府门户网站的首页，“政务公开”栏目所占据的分量并不大，甚至不到首页的1/4位置。笔者通过浏览发现纽约市政府门户网站的 “政务公开”具有如下特色：首先，信息组织合理，消息简短，语言简洁。政务信息大多都是围绕市长布隆伯格的活动来体现的，具体的政务内容或者政府职能在网上展现的不多，网站只提供特定的政府信息来公开，体现了很强的城市个性化特点。网站只作为实体政府在网络环境中的一个补充，旨在为市民和企业顺利高效地办理各项事务，提供详尽的指南和协助。其次，纽约政府具体的职能被分门别类进在各个小方块中，用黑色加深字体凸显出来，在视觉上更吸引人，帮助信息归类更加合理，以便于检索，这对于目标明确的企业和用户来说，信息整体布局至关重要，如果首页显得杂乱，必将拖延事务有效处理的时间，所以如何制定一个一目了然和安排有序的消息组织方式的政府门户网站，是考究政府为民服务的有效手段。最后，网站不特定地寻求“一站式”服务，而是突出搜索引擎的作用。纽约政府门户网站提供了各类公共事业及其主管部门的链接，将市民、企业和访客引导到相关的政府部门网上，以帮助他们处理更多准确而具体的信息请求。网站体现了政府部门各司其职、分工明确，业务流畅、办公效率高的特点。同时也在首页上省去了一大部分重复的空间，使得整个网站显得简洁明了，有用的大量信息的提供缩短了市民和政府间的距离，能吸引市民再次访问。“中国上海”政府门户网站关于“政务公开”的特点如下：首先，政务信息量充足，可以说用户能够查询到所关心的全部相关信息。在首页中特别突出政府的“政务公开”，而且涵盖的范围特别广，包括了政府以及其他部门和区县的所有动态、政府颁布的政策文件、财政收支、统计数据等。在这一信息传播平台上，更有利于个人、企业、访客的查询。其次，政务内容多样化。包括市政府和地区政府的时政新闻、经济新闻和民生新闻，虽然政府门户网站的定位有别于一般的大型新闻门户网站，但是“中国上海”政府门户网站还是尽其所能地提供各类有关于本市的最新信息，而不是固定于传播一般的政务活动、建设成就等。市民通过政府门户网站，既可以办理事项又可以了解身边发生的事情，可谓一举两得。最后，信息呈现方式一目了然，查询方便。“中国上海”政府门户网站由于信息量充足，整个版面基本上都是信息链接的排列。政府政务传播到位，体现出公开、透明的行政原则。增设了图片新闻和视频新闻，提高了市民的兴趣。对比情况分析对于中美两国的政府来说，惠及全球的互联网目睹了政府内部经历了一场意义深远的改革，网络强大的外壳是政府向竞争性、创新性和国际性转变的有效途径。不管是美国政府还是中国政府，都非常重视网络在发挥与民众交互性和依赖性作用，并有效地利用网络适应大潮流的发展。在两国不同的政治制度和政府工作理念的引导下，两国政府在政务信息公开上的做法也有诸多不同之处，分析出二者的不同主要存在于政务内容和政务形式两个方面：在政务内容方面，从主页上就能看出美两国的政府门户网站的差别。纽约市政府门户网站的“政务公开”所占的篇幅不大，内容不多，而且其中大多数新闻都需要三级、四级的网页链接的不断点击，政府新闻很少涉及除了市长之外的其他政府行政活动和本地的经济建设成就，主要涉及各种服务信息，包括法律、医疗、灾后帮助等与公众生活紧密联系的信息，如2015年12月24日纽约市政府公开的政务中新闻内容只有两大块，一是在美国康涅狄格州发生枪击案后，纽约市市长也立马进行了相关的活动包括讲话还有纽约州自身的巴士司机罢工的问题，二是已经过去很久的台风“sandy”，包括灾后重建的地点、相关的信息和资源等。纵观整个网站的主页，找不到可以直接进入政府颁布政策文件、条令法规的窗口。“中国上海”自开通以来进行了多次改版之后，在首页上扩大了政务公开的信息量，总体上还是体现上海发展的活力和宣传城市的综合优势为主，对有关上海市的经济、城市建设、社会发展中的重大事件也提供系列专题报道，并配以图片。在政务传播的形式上，纽约市政府门户网站只提供一张图片，并在图片下面配上与之相关的系列报道，空一行后再呈现几条有关台风“sandy”的系列报道，最后垫底的是一条通往市长以往的演讲和报告的视频链接。而台风的系列报道中，主要也是关于灾后重建的地点在哪里，如何得到联邦应急管理局的帮助，哪里可以获取免费的实物等与市民息息相关的话题，使市民切实感受到政府的关心和决心，增强了市民的信心和对政府的信任度。再来看下“中国上海”在“要闻动态”中排列前几条的新闻，《为中央决策提供高质量智力支撑，全国政策咨询工作会议在沪开幕》、《把上海建成亚太知识产权中心城市，市委市政府发布<实施意见>》等。与之相比，后者在传播的时候突显的是政府角色，大多数信息的传播都是以宣传政府的政府形象、政府的经济建设成就为目的的。这些消息的宏大表面背后透露的却是与市民生活的断接，这在一定程度上，削弱了市民的兴趣。

2.公共服務方面。提供在线服务，这是电子政务开展的具体内容，也是政府门户网站的具体功能。在提供在线服务上，纽约市政府网与上海市政府门户网站的做法也不尽相同。纵观纽约市政府门户网站在提供服务方面的经验后，可以总结出一下几点特色：首先，网站的设置突出与用户的互动性。在网络里，传播者和受众的界限被模糊，受众也可以充当传播者。约市政府网站的服务主旨定位在，建立、完善政府与市民的沟通和即时互动模式。市民可以通过电话、邮件、上传视频等各种方式对网站提出自己的想法。任何人都可发挥自身所长对本市的灾后重建贡献上绵薄之力。其次，服务信息“大而全”。大多数的信息都是与公民日常生活息息相关，既全面又具体。在“做些什么”栏目里，从大型活动到博物馆或图书馆、体育、音乐、剧院等各个方面给你提供各种建议，许多人在出行前，往往习惯于先登录市政府网站，看看哪里好玩，哪里有活动，再决定最后去哪里。最后，服务页面设计条理性强，栏目语言突显人性化。吸引大量的市民和企业机构不厌其烦地登陆该网站。信息经过合理的整理和编辑后按照所属类别进行呈现，而不是一窝蜂地堆在一起。从而在视觉上、浏览习惯上留住并且吸引着大量的市民。上海从网站的基础设施的建设、信息的整合和编排、服务流程的设计，最大限度满足不同用户的多样化需求，为用户提供了最适合的个性化服务。在“公共服务”方面具有鲜明的个性化特点，具体体现在以下几个方面：首先，切实做到“一站式”服务，网站把与公民相关的各项政府事务最大限度地集成到政府网站，从而为广大公民提供全面、高效、便捷的政府服务。网站的服务信息遍及整个网站，公民可以在线处理几乎所有的事项，只要登录即可实现。其次，服务实现双向互动，网站的开放性较为突出，实现与服务对象之间的对话和交流。市长和市委领导信息的开设，还有邮件和电话等，有效地促进了电子政务朝向更加开放、透明、有效常态化发展。最后，政府网站服务栏目的设置，突出“以人为本”的思想体系。公民可以极为方便的查询到任何一条公交路线、网上寻医、最好吃的酸奶冰激凌，还有上海所有演出场次。只要通过首页就能达到获取有效信息的目的。由于信息量大，出现重复的现象，比如在左边出现过的交通，在右侧又重新列出来，给人一种混乱的感觉。对比情况分析。通过对比发现，二者都能将用户放在首位，牢牢树立网站的“服务”定位，将“公共服务”作为指导方针，不断深化应用。但是还是能看出两国政府在服务方面的不同：首先，服务的主要功能不同。纽约市政府门户网站的服务定位在与市民的互动上，而上海市政府门户网站旳在线服务更突出服务的力度。前者把网站作为政府行政职能的一个补充，与原先的事务处理形式相结合，方便、顺利地实现政府部门对市民事务的办理。后者着重把网站建设成为“一站式”服务，市民不费任何力气就能在首页找到办理的项目，不超过三次点击就可以获得所需的各种服务和信息。其次，服务的网页编辑不同。纽约市政府门户网站不管是在主页还是子网站中的服务信息，都是设计条理、分类明确、统一规格。因此具有很高的专业性、易用性和内在逻辑性。“中国上海”门户网站因分得太细从而造成了分类太多，显得不是太简洁。一个功能同时体现在网页的不同地方，让人不知所措，因此可以借鉴纽约市政府门户网站分类方式。最后，服务的内容多样化程度。纽约市政府门户网站除了提供与市民生活和企业办理息息相关的栏目外，还新增了一个项目叫“做些什么”（things to do），丰富了人们的生活，帮助市民安排活动，了解实时状况。同时，有自制的小游戏帮助老年人预防资金诈骗，还有呼吁访客参加12月31号在纽约时代广场举办的新年庆典等。而“中国上海”显得比较拘束，提供的服务虽然都是日常生活所需，却欠缺娱乐性。

3.政民互动方面。政府门户网站的建设并不只是一种形式，它建设的目的是为公众提供方便、快捷的服务，是推进电子政务的必要基础，最终是为了政府行政效率的提高、政府提供社会服务职能的实现。在这一前提之下，公众参与就尤为重要。只有实现广泛的公众参与，政府门户网站的建设才会不仅仅流于形式。在政民互动上，纽约市政府门户网站表现得更为成熟。在与公众互动方面，纽约市政府门户网站的首页设置了专门的“311在线”栏目，通过这个渠道受众可以进行投诉、咨询和反馈，例如住房维护投诉、旧车拍卖、有线电视服务投诉“纽约通知”是由纽约应急管理部门和信息技术和电信部门联合承办的，由职员每天监督应急系统对全市的市民进行通知。用户只要进行用邮箱进行注册，并选择自己希望收到的信息就能够在自己的邮箱里找到纽约市任何紧急事件和重要的城市服务。网站同样提供用户反馈，任何问题都可以通过邮箱进行反馈并得到及时的回复。网站在左下角位置还提供“Facebook”和“Twitter”的链接方式允许受众通过任何一种媒介分享信息。通过对“中国上海”受众体验的观察发现，上海市政府网站已经成为公众参与和政府回应相互结合的重要平台，带动了政府工作方式和政府形象的转变，增强全体市民的满足感。具体表现在以下几个方面：首先，网上信箱回复率体现了“高、快、好”三个标准。“市委领导信箱”栏目自开通到现在积累的来信总数有259214封，就2016年2月26日当天，就有16封来信。“市长信箱”的来信也达了261548封，共回复了246704封。根据公开信件的内容，有感谢、投诉、咨询和建议等，根据回复的日期来看，最快的当天回复，较慢的也有一个月。公众的每个意见和疑问都能受到接纳并且就问题有相关的负责人进行有效的回复，不推矮、不马虎、不拖延，使网上信箱真正成为了公众和政府有效沟通的桥梁。其次，专门开辟了评议专题。通过点击“我要评议”达到了征集民意、汇聚民智、倾听民声。版块内详细地介绍了市政府实事的由来、实事项目的特点和实事立项的做法等，并公开列举了2015年市政府要完成的与人民生活密切相关的11件实事，接受广大受众的监督和评估。有效地提升政府决策的民主性、科学性，并逐渐形成公众参与长效运行机制，实现了较好的互动交流效果。最后，结合社会工作热点与公众进行实时交流，拉近政民距离。“在线访谈”栏目的特色是选题科学、公众参与、积极提问、气氛热烈，邀请的嘉宾能够对疑难问题进行答疑解惑，这个过程都是在网上实时进行，视频、图片、文字“三位一体”，形式更加活拨、新颖，拉近了民众和政府官员之间的距离。对比情况分析。比较中美两国地方政府门户网站在与受众互动的特点上，笔者发现有以下两点不同：首先，上海市政府门户网站中所设置的与受众互动内容非常多，除了各种在线业务之外，还在网站首页设置了专门的领导信箱、网上信访、网上评议等互动栏目，接受群众投诉、咨询和建议，强化社会监督，改善官僚主义盛行的风气、维护社会公平正义。而在纽约市政府门户网站中并没有设置及其明显的受众反馈和参与互动的栏目，只有在各别在线业务中体现了与受众之间的互动性。不过纽约市政府网站首页非常突出“311在线”这么一个让受众参与的方式。但是，纽约市311系统非常强大，受众有什么意见，想咨询什么投诉什么都可以拨打311热线电话，并且得到及时的解决，极大地方便了公众的日常生活，避免了受众因为程序过于复杂而放弃对网站的使用。其次，虽然二者都是“以公众为中心、以服务为导向”，但是纽约市政府网站只是将网站作为现实政府业务流程的一个补充，并不强调在一个网站上实现全部的业务自动化，网站设置的最初目的也是为了减少公众在各个政府部门排队等候的时间，而且政府也并不指望单单通过一个门户网站就能实现与受众的互动行为，受众的反馈和诉求就能得到满足。中国由于历史原因、政治色彩和自身国情等因素，政府门户网站作为受众了解政府、加强监督、参政议政的一个为数不多的渠道，政府也是尽可能多地发挥其应有的作用，极大地满足受众的期望，树立现代政府的新形象。因此，中国政府门户网站上关于政民互动的形式和内容就会更多，这样才能切实满足受众的知情权、监督权和参与权。

四、結语

1.国内城市政府门户网站建设应扩大信息涉及的领域，使其更加具体化，增强信息的可读性。在国内现阶段，政府门户网站的信息公开大都集中在政府机构构成等政府信息领域，信息内容偏重于政府制定的宏观政策，与市民联系没有那么紧密，可读性不强。在未来几年中，城市政府门户网站在信息公开方面的建设，应该注重信息涉及领域的广泛性，改变政府信息占绝对优势的局面，实现以政府信息为主导，生活服务信息为辅的结构体系。在具体的事件信息上，做到信息公开的具体化、精确化，增强信息的可读性，这是构建公众满意的政府门户网站信息平台的必要举措。

2.提供系统化的在线服务，增强网上服务的可操作性。提供系统化的服务，是一个成熟的政府门户网站所必不可少的。国外城市政府门户网站如纽约市政府网为在线服务开辟了一个相对独立的模块，在这个模块中又包含了许多项具体的服务请求，每一项请求从提交到受理再到反馈是比较完整的过程，这是国内政府门户网站大都不具备的。实现在线服务操作的具体化，如针对具体的服务请求开通在线付款的功能，可以有效地节约政府办公成本、提高政府部门的行政效率，实现无纸化办公，这也是实现政府门户网站站建设的目标之一即打造一站式网上服务平台的必经阶段。

3.建立网站链接，实现政府门户网站由封闭的内部网络向开放的社会网络转型。政府门户网站的建设并不仅仅是政府内部部门的资源共享，它的更重要的作用在于为公众提供及时有效的政府信息和生活服务信息、为公众提供快捷、方便的政府服务。因而，政府网站的建设不应仅仅是政府网站内部建立联系，而从更高的视角出发，打破政府网站的封闭化的倾向，将政府网站同其他网站联系起来，从而提高公众的参与度。只有政府网站实现自身的社会化，公众将政府网站作为了解政府信息、实现办事服务的窗口，建立电子政府的目标才可能实现，政府才可能通过电子政务实现自身服务职能的更好的履行。

参考文献：

[1]梁士伦，刘新飞.电子政务[M].北京：机械工业出版社，2005.

[2]李红兰.张相林.林峰.政府在线：机遇和挑战[M].北京：北京大学出版社，2007.

[3]覃正，李艳红，黄骑嘉.中美电子政务发展报告[M].北京：科学出版社，2008..

[4]韩振武.地方政府门户网站的发展与制约——以上海为例[J].电子政务，2011（1）

[5]张保明.美国电子政务新战略[J].国外科技动态，2008（2）.

作者简介：王思宇（1993— ）， 江苏南京人，苏州大学政治与公共管理学院公共管理专业2015级硕士研究生；叶战备（1970— ），男，安徽桐城人，苏州大学政治与公共管理学院教授博士，研究生导师，通讯作者。

※基金项目：国家社会科学基金重点项目“公民参与涉政网络事件的有序性研究”（批准号：14AZZ015）；江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目；江苏高校优势学科建设工程资助项目政治学.