“多头”并进“多措”并举“十二五”时期浦东农民增收跃上新台阶

■张俊



“多头”并进“多措”并举
“十二五”时期浦东农民增收跃上新台阶

■张俊

党的十八大提出“到2020年要实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”伟大目标，浦东新区区委、区政府深刻认识到促进农民增收，是浦东推进综合配套改革、实现城乡一体化发展的必然要求，是浦东“三农”工作必须面对的一个现实民生问题，更是一个重大政治问题。为此，区委、区政府高度重视，精心谋划了促进本区农民增收的的设计方案。下大决心、化大力气、谋大思路，不断加大对“三农”政策的支持力度，区发改委、农委、财政、人保、统计等多部门通力协作，全区各镇不断强化对镇级农民增收推进机构的建设，持续加大对“三农”的投入。以政策创新和制度设计为先导，以完善和建立促进农民增收组织体系和长效机制为保障，以深化和推行“农民增收八字法”为路径，“多头”并举、多措并进、多力并施，在全区范围大力推动促进农民增收工作，通过创新性的改革和突破性的举措，不断丰富农民增收的渠道，奠定农民财富积累的源泉。在常态化的形势下，浦东农村居民人均可支配收入连续五年实现了两位数的增长。农民收入连续五年呈现了“两高一快”的增长态势，农民收入增速位居全国前列。

一、“十二五”期间浦东促进农民增收工作取得的成效

（一）“十二五”期间浦东新区农民增收的基本现状

五年来，区委、区政府始终高度重视农民收入问题，制定出台了一系列促进农民增收的支农惠农强农政策。农民收入连续五年呈现了“两高一快”的增长态势（即浦东农民收入的增长高于全市城乡居民收入增幅、高于新区GDP的增幅、快于城镇居民收入的增幅）。统计数据显示，浦东农民收入的构成出现了多样化的趋势，增收的渠道开始了多元化拓展，城乡收入差距不断缩小。

1.收入增速相对较快。在常态化的形势下，浦东农村居民人均可支配收入连续五年实现了两位数的增长。农民收入连续五年呈现了“两高一快”的增长态势，农民收入增速位于全国全市前列，收入结构更趋向合理。

2.城乡差距逐年缩小。2014年浦东城乡居民可支配收入比，由2009年的2.35∶1下降至2.28∶1。这已是两区合并以来，连续五年实现城乡居民收入比缩小。城乡居民收入的相对差距出现了缩小的趋势。

（二）新区农民增收“五头政策”实施的基本成效

新区促进农民增收系列政策实施以来，政策组合和叠加效应逐渐显现，农民增收接“地气”、增“底气”，浦东农民收入增长幅度明显加快。农民增收实现了五大转变：一是区镇各增收部门的职能由原先注重领导、指挥、协调到现在更注重宣传、培训、指导、服务的转变；二是实现了从原来管理制度缺失、申报程序不规范、资金运作无章法到现在有制度、有规范、有流程、有审核的转变；三是实现了从过去对农民增收工作不理解、上访投诉不断到现在全年零上访零投诉的转变；四是农民自身的增收意识从过去的等、靠、要到现在主动寻求增收出路的转变；五是实现了从原先只注重农业内生性增收拓展到以挖掘农村外部资源和动用全社会力量推动农民增收的转变。以上可具体归纳为“一扶三增一减”：

1.“人头”政策——“扶弱”。五年来，新区政府持续加大政府转移性收入，全面实施农民直补政策，以直接增加农民转移性收入。政策规定，对处于就业年龄段（18至60周岁）并从事涉农领域工作的浦东新区农村户籍农民，实行务农补贴，补贴标准为，全年每人1200元。据不完全统计，新区近20万务农农民五年累计发放直补资金超过10亿元。

2.“龙头”政策——“增资”。为鼓励各类涉农经济组织充分吸纳浦东农村户籍农民就业，促进农民就业转移，增加工资性收入，新区实行农民就业补贴政策，对吸纳、录用本区农村户籍就业年龄段（18至60周岁）人员，与其签订一年及以上劳动合同，并为其缴纳本市城镇职工社会保险的本区涉农经济组织，给予一定的就业补贴。补贴标准在上年标准基础上比照当年新区就业困难人员补贴标准作同比例调整执行。就业补贴标准由2011年的每人每年6500元，提高到2014年的每人每年12100元。同时，对吸纳、录用本区农村户籍劳动力就业的各类涉农经济组织，给予该组织每人每月100元的用工奖励。

3.“拳头”政策——“增色”。五年来，新区始终坚持实行浦东地产农产品营销体系及品牌建设补贴政策，对在中心城区开设专卖店，在大卖场设立“农超对接”专区专柜，在中心城区标准化菜场设立“农贸对接”直销摊位以及组织当地农产品进社区、进超市、配送企事业单位后勤中心等给予相应资金补贴。另外，对农产品品牌建设、参加国内外农业展会、农产品认证等也出台了补贴政策，重点解决农产品品牌和农产品销售问题，使涉农经济组织及农民直接或间接地获得收益。通过实施“拳头”政策，浦东农产品加快了走向市场的步伐，品牌和亮点纷呈。以2014年为例，全区共有19个镇和1个农发集团申报此项补贴，截至2014年底四年累计享受“拳头”政策的涉农经济组织达492家次，累计发放补贴金额达6078万多元，直接拉动了近40亿元的农产品销售。

4.“田头”政策——“增效”。通过实行土地承包流转指导价和给予流转土地补贴政策，引导和鼓励更多的农民参与土地承包经营权的流转，促进农业适度规模化和集约化，对农业生产要素合理组合，提高农业种养效益，增加农民经营性收入。统计显示，截至2014年底，按政策规定，流入方流入本区农户承包土地规模达20亩以上（含20亩），并在各镇土地流转中心签约备案，可享受流转补贴的农户流转总面积达20万多亩，五年累计发放土地流转补贴3亿多元，按照全区土地流转总数和户籍农民人口规模测算，全区户籍农民人均流转土地近1亩，土地流转补贴让农民年人均增收1600元。

5.“村头”政策——“减负”。为保障村级公共管理服务质量，促进农民增收，从2011年起对全区157个经济薄弱村（其中，南部地区经济薄弱村131个，北部地区经济薄弱村26个）实行差别扶持政策。补贴扶持标准从原平均每村50万元提高至90万元。对全区其余行政村的补贴扶持标准从原平均每村50万元提高至70万元。按照核定基数、绩效考核、一事一议的和差额补贴的发放要求，截至2014年底四年累计发放扶持村级组织专项资金补贴超13亿元，全区受益的村达到370多个。

二、新区“十二五”期间促进农民增收工作主要举措

（一）领导重视，建立健全促进农民增收组织网络新体系

新区各级党委、政府高度重视农民增收工作。为了推动本区农民持续增收，新区层面成立了由区长担任组长，区农委、财政局、人保局等区级相关部门的主要领导为成员的浦东新区促进农民增收工作领导小组。领导小组下设办公室（新区农民增收办公室，简称区增收办），将区增收办和区农业服务中心农民增收指导科的职能进行整合，实行“一套班子、两块牌子、合署办公”的管理和运行新模式。全区农民增收工作由区农委牵头，区增收办负责具体实施和推进；各镇根据新区促进农民增收领导小组的要求，相继成立农民增收工作领导小组和工作小组，由镇长担任镇级农民增收工作领导小组组长，建立临时常设工作机构（镇农民增收办公室，简称镇增收办），明确相关部门的职责和具体分管人员，做到“机构对接、条线对应、工作对口”，确保新区促进农民增收各项政策的切实落实；全区各村也明确由村委干部专人负责农民增收工作，从而基本形成了覆盖全区的促进农民增收工作区、镇、村三级组织网络体系。

（二）建章立制，协同作战，确保促进农民增收工作有序推进

为了进一步取得各镇党委、政府的重视和支持，在新区政府对各街镇的工作考核中，农民增收工作占到了5%的比重。同时，为了强化区促进农民增收工作领导小组及办公室的统筹协调、指导服务、考核奖惩等方面的作用，新区农委、区增收办研究和制定了《浦东新区镇农民增收办工作考核办法》；通过《工作考核办法》促进各镇、村的工作效能，发挥各镇、村促进农民增收工作的主动性和主导作用，切实做到部门联动、区镇联动、镇村联动，拓宽农民增收途径，逐渐形成促进农民增收的整体合力。

区增收办进一步强化制度建设，强调用制度管人管事，强化队伍建设和增添工作抓手。对全区各镇农民增收工作制度、补贴申报流程、增收办工作职责等版面全部进行上墙公布，促进区、镇农民增收各项工作有序推进。同时，通过挂牌上岗、亮证上岗、设立意见箱和使用文明用语等进一步规范全区各镇农民增收工作机构的日常管理。

在推进机制上，形成“牵头部门抓总、职能部门配合、农民增收办具体实施”的工作格局。按照新区促进农民增收领导小组的工作分工，区农委作为促进农民增收工作的牵头部门，负责促进农民增收的政策、计划、方案的制定，工作的抓总和协调，绩效的考核和评估等；区财政局、发改委、人保局等职能部门积极配合项目的审批、资金的审核和相关政策的配套；区、镇两级增收办具体贯彻领导小组的工作部署和要求，做好政策的实施、衔接、指导、培训和服务。在日常工作中，区农委还与区财政、人保、统计等部门建立工作会商机制，定期或不定期就促进农民增收有关工作进行商议和协调。区增收办建立了联系基层机制，每周走访基层开展调研，实行上门指导和服务，及时掌握各镇政策实施和工作动态；每季召开促进农民增收工作例会，每季编发农民增收工作内部刊物，及时反映工作进展，总结交流先进经验。

（三）加强落实，强化促进农民增收政策实施的全过程管理

1.强化政策配套，增强政策实施效果。一方面，新区层面不断深化、细化和完善促进农民增收相关政策。区委、区政府切实加大政策创新的力度，健全强农惠农政策体系，完善促进农民增收长效机制，拓宽农民增收途径，修订和完善了指向明确、具有浦东特色的相关政策措施，制定出台了促进农民增收“五头”政策，进一步强化政策的导向性、操作性和规范性，提高政策的实施效果。另一方面，新区促进农民增收系列导向性政策的出台和实施，也得到了全区各镇的积极“回应”。到“十二五”期末，全区24个镇在全面落实新区政策的基础上，都先后出台了促进本地区农民增收的相关配套政策，共出台了近50项配套政策文件，进一步加大了促进农民增收的工作成效。从资金配套情况看，24个镇配套资金总额达数亿元。

2.强化政策宣传，放大政策实施效应。五年来，区委、区府着眼于统筹城乡一体化发展的大局，研究出台了一系列增加农民收入的政策举措。如何把这样的好政策、好举措转化为农民实实在在的收入，让农民得到实惠、感受到温暖，尤其需要做好舆论的正确宣传和引导。区、镇增收办按照“政策宣传到村、宣传到户、宣传到人”的工作要求，进一步强化促进农民增收各项政策的宣传力度：一是通过举办政策实施培训班，提高镇、村两级业务操作人员的政策熟悉度、掌控度；二是通过编辑、发放《增收简报》以及向浦东农网、《浦东三农》期刊发送增收简讯等信息宣传方式宣传推广各镇在农民增收工作上好的经验做法；三是通过“浦东新区我们的家园‘三下乡’活动”、市农委组织的“千村万户”调查、区农委组织的“走千听万”、一年一度的“农民科技节”和“农民增收政策主题宣传活动月”等主题活动，现场向农民发放《告农民公开信》，跟农民面对面、心贴心宣传和解答农民增收政策；四是通过“浦东农网”和“农民一点通”等载体，及时做好政策及实施结果的公开和公示，方便农民及时查询和知晓；五是通过组织举办直补资金发放活动仪式，进一步放大政策实施效应，让农民群众现场感受党和政府的关怀；六是通过报刊、电台的记者采访以及向农协会旗下300多家农业龙头企业和合作社寄送《致涉农企业的一封信》等形式，在更大的受众范围宣传党和政府的支农惠农政策；七是通过对人大代表有关农民增收方面提案的书面答复，为他们解疑释惑；八是通过分管区长网上办公活动中与网民互动，为广大农民网友答疑解惑。这些宣传造势活动，使浦东促进农民增收政策家喻户晓，深入人心，让农民增收成为全社会参与的盛举。

3.强化政策实施，加大政策执行力度。首先，根据“五头”政策的相关规定，区增收办分别制定了“五头”政策推进的时间节点和阶段任务，分条线专人负责，分阶段重点推进，严格执行政策实施和推进的时间界限，确保全区促进农民增收各项工作统一、平稳、有序推进。其次，区增收办针对各项增收政策的新动向以及实施操作中存在的细节问题，一方面，加大政策实施情况的调研，通过与各镇增收办、农民代表和涉农经济组织负责人面对面交流，听取、收集和掌握政策实施中反映和暴露的问题。为了进一步推动农民充分就业，新区农委、区增收办组织召开镇、村、涉农经济组织代表参加的就业政策调研会，会同区人保局召开农民就业政策沟通会，多次与国家统计局浦东调查队就“建立健全浦东农民增收长效机制”等议题展开磋商；另一方面，加大政策的协调，规范操作，进一步提高各镇对农民直补政策把握的准确度、操作的熟练度、工作推进的平稳度、工作质量的满意度。

4.强化资金审核，确保补贴规范发放。区增收办充分总结历年的经验和做法，会同区财政局，化大力气重点加强对全区各镇“五头”政策补贴资金实施情况进行审核。以务农农民直补政策为例，针对该项政策涉及面最广、发放范围最大、对象甄别最敏感、实施要求最严、社会关注度最高的情况，在审核方式上，采取点和面相结合的方式。先从面上对各镇的整体工作进行逐一审核，再采用抽样调查的方法，从每个镇中抽取二个村、每个村中随机抽取3-4个村民小组进行仔细审核。在审核内容上，重点审核补贴发放对象是否符合条件、补贴人数和补贴金额是否准确、申报程序是否规范、相关材料是否齐全。

5.强化指导服务，提升增收工作质量。一是通过对农民来访、来电、来信等政策解答，尽可能给予农民满意的答复，通过编撰发放农民增收政策《百问百答》小册子，以农民的口吻对增收政策作了详尽诠释，通过几年努力，政策解释工作终于由刚开始的来信、来电、来访不断到现在的无人上访。二是区增收办建立联系基层机制，不定期走访基层，实行上门指导、服务，每次下基层时，区增收办都会给镇、村和涉农经济组织带去若干政策文件和宣传资料，及时向他们宣传增收政策、解读政策要点。区增收办还通过“走千听万活动”与多个合作社结对，帮助他们解决合作社运作和农业生产中的难题。三是加强联系沟通，提升服务效能，区增收办逐步形成了不定期到各镇走访调研的机制，加强区、镇农民增收机构的纵向联系沟通。通过召开座谈会、沟通会、研讨会，加强与区农委、人保、财政、统计、农协会、帮扶办等相关部门的横向联系沟通，努力提升服务效能。

（四）多措并举，千方百计推动农民增收

1.坚持扩大和促进农民就业的重点不懈怠，继续拓宽提高农民工资性收入的渠道。在新区农民收入结构中，工资性收入占比达70%左右。因此，提高农民在一产、二产、三产就业率、就业水平和就业能级，是新区农民增收的主要方向。

一是千方百计促进农民就业。新区农委和人保局密切合作，用足用好上海市涉农单位用工补贴政策、区就业困难人员扶持政策、区涉农用工补贴政策等就业政策，保持政策的连贯性、持续性，建立涉农经济组织用工补贴标准与企业吸纳就业困难人员补贴标准和社保缴费标准的联动性同步调整机制，切实减轻涉农企业用工负担，接纳更多的本地农民到涉农经济组织就业。以产业带就业，通过国家现代农业示范区建设，引进和培育经济效益好、就业带动能力强的农业龙头企业，促进农民就业。以推介促就业，创造条件帮助农民就地就近就业。以政府购买服务创造就业，开发河道保洁、水岸养护、交通协管、保洁保绿、农业资源巡查等公益性岗位，重点帮助困难家庭的农村劳动力实现就业。探索推行南北片结对互助模式，促进农民跨镇就业。每年下半年，区增收办都会牵头组织，联合区人保局和相关镇，共同举办南北片互联互通促进农民充分就业大型招聘会。通过提供就业政策、技能培训咨询和创业服务咨询，引导和帮助农民就业，农民在一产、二产、三产就业率大幅提高。

二是大力加强非农技能培训。重点开展与工业园区、开发区企业用工需求直接挂钩和对应的职业技能定向培训，提高农民非农就业的命中率。加强对农村专业种养人员和特殊群体人员的职业技能培训，提高技能型农民收入水平，积极破解农民职业上升通道的瓶颈问题，为实现更高层次的创业就业提供条件。把提高低收入农户就业能力和促进就近就地就业作为主攻方向，加快转移步伐，注重分层次、分对象、分阶段培训。对年轻低收入农户，给予上岗培训、在岗培训和转岗培训。对年龄偏大、文化素质偏低的低收入农户，给予初级技能培训或农业实用技术培训，引导就近就地就业。对“零就业”低收入农户，给予优先技能培训，帮助实现稳定就业。

三是积极鼓励农民自主创业。加大实施农村创业行动计划的力度，以“农二代”、农民专业合作社带头人、优秀农业青年人才、“三支一扶”大学生和村官为重点，强化创业指导、创业培训、资金扶持、社会服务等引导，继续在市场准入、税收优惠、金融服务、项目审批等方面加大政策支持力度，扶持创建多种行业、多种形式的经济组织，加快促进农民就业，以创业带就业，多渠道提高农民工资性收入。

2.坚持农业组织化发展的方向不改变，全面提升促进农民增收的内生性动力。

一是加大新区层面的设计力度，积极出台扶持农业组织化发展政策。为创新培育新型农业经营主体，增加农民经营性收入渠道，促进农民持续增收，新区农委经反复酝酿，先后制定出台了《关于浦东新区加强农民专业合作社规范化建设的实施意见》、《关于大力培育新型农业经营主体的实施意见》和《浦东新区关于促进家庭农场发展的实施意见》。首先，为了保障三个文件的顺利推进，新区农委在大量调研的基础上，修改和完善农村土地承包经营权流转补贴政策，规定流转指导价格不低于每年每亩1050元，土地规模流转补贴由每年每亩500元增加到每年每亩800元，加上每年每亩300元耕地保护费，农民流转一亩地至少每年有2350元的补贴，川沙新镇更是高达2750元。其次，通过提升壮大农民合作社、做大做强农业龙头企业、因地制宜鼓励发展家庭农场、大力培育专业种养大户和现代职业农民等多种运行模式，带动农民有效增加经营性收入。再次，很多涉农经济组织还吸纳流转农地的农民成为农业工人，为其带来稳定的工资性收入。

二是抓对接，全方位构筑农产品营销体系。进一步拓展地产农产品销售渠道，大力推进地产农产品营销体系建设。全面启动“农超对接”，扩大合作社与大卖场、标准超市的产销对接。以浦东优质农产品展示展销中心为平台，加快中心城区农产品专卖店开店速度，以服务社区为重点，建立“中心城区—专卖店—社区”直销流程。以特色农产品基地为载体，建立“田头超市”和合作社直销店。继续发挥“上农批”市场和“上海大宗农产品网”的交易、批发、配送及网上销售等服务功能，建立地产农产品（郊菜）原产地交易市场和地产农产品大中型保鲜库以及生鲜农产品冷链系统，带动本区农产品的销售。开辟后勤中心配送渠道，探索“农企对接”、“农校对接”、“农商对接”的新途径，促进地产农产品销售，稳定农民经营性收入的主渠道。

三是抓延伸，实施“1+2+3＝6”战略。延伸农产品产业链，提高农业附加值，增加农民收益。通过“接二产”，对农产品进行深加工。通过“连三产”，搞农业旅游、物流、冷链、配送、展示展销、外贸、农超农贸对接等，进一步拓宽农民收入来源。

3.坚持农村集体经济产权制度改革取向不松劲，让农民尽早享受由集体资产经营带来的分红收益。新区农委加大了推进农村集体资产产权制度改革的力度，一是要求各镇、村加强农村集体资产管理，推进资产经营统一规范运作，变资产为资本，提高集体资产增值能力。二是以严格程序，公开透明，充分尊重农民自决权为前提，规范处置撤制资产，鼓励建立“股农”真正当家作主的社区型股份合作制，使广大“股农”长期平等分享农村发展和改革红利。在镇、村层面，强化因地制宜和实践创新。按照“因地制宜、村民自愿、量力而行、依法办事”的原则，大力鼓励基层实践创新和路径探索，有序推进农村集体经济产权制度改革，积极探索“村有镇管”和“公有民管”等集体经济组织和集体资产经营管理新机制，让农民真正成为集体经济的主人。扩大试点范围，由原先的全区试点4个村，拓展到每镇1个村。通过进一步完善政策和创新体制模式，让集体资产实实在在为农民增收服务，使广大农民长期平等分享浦东农村发展和改革的红利。

4.加大财政扶持力度，鼓励全社会关心支持农民增收。新区政府积极发挥财政资金对社会公共资源的合理引导和优化配置，努力促进公共财政向农村倾斜、公共基础设施向农村延伸、生产要素向农村流动、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，确保各级财政支农资金支出的增长速度高于财政经常性收入的增长幅度。

一是实施强村富民战略，构建农民增收物质基础。充分调动区、镇、村三级积极性，大力发展镇域经济和村域经济，鼓励村级宜工则工、宜商则商、宜农则农，从根本上推动农民收入持续增长。持续扶持鼓励村级经济发展，允许镇村通过增减挂钩，盘活农村存量建设用地，发展多种经营。村委会以构建平台、招商引资，服务监管为主，以扩大农民就业，促进农民增收，取得土地等生产资料租金、税收和相关服务收入，更好地服务农民增收为主要目的。

二是推进城乡村企对接，全社会关心支持农民增收。将“工业反哺农业、城市支持农村”具体化为“城乡村企对接”，以更有效地帮助农民增收。鼓励大型企业通过建立生产基地，帮助农民调整生产结构，帮助农民销售农产品，通过引进先进农机具和先进操作技术，帮助农民持续增收。科教文卫等单位在技能培训和农村社会事业发展等方面提供了相应帮助。各级党政机关也在项目推荐、办理，提高服务质量和效能等方面为广大农民提供帮助。

三是加大农村帮扶力度，切实解决低收入农户增收困难问题。农民增收的难点和重点是城市化率较低地区的农民增收乏力，突出反映在经济相对薄弱村发展较慢和低收入农户增收困难。为了切实加大农村帮扶工作力度，市区政府成立了帮扶办，加强对低收入农户和经济相对薄弱村帮扶的分类指导、分层次帮扶、分阶段推进，增收措施和减支措施并重，援助性政策与发展性政策并进，“输血”和“造血”相结合，实实在在地提高帮扶成效。

作者单位：（浦东新区促进农民增收领导小组办公室）