新常态下完善我国农村社区公共服务体系的路径选择

刘 慧

（西北师范大学 社会发展与公共管理学院，兰州 730070）



新常态下完善我国农村社区公共服务体系的路径选择

刘 慧

（西北师范大学 社会发展与公共管理学院，兰州 730070）

［摘 要］进一步完善农村公共服务体系是打破传统的城乡二元结构，实现统筹城乡经济社会发展的必经之路，也是全面实现小康社会战略目标的必然选择。当前我国农村社区公共服务体系依旧存在供给主体单一化、以需求为导向的决策体制不健全、财政投入不足等诸多问题。面对经济发展新常态的全新局面，需要通过“四位一体”供给模式和“自下而上”与“自上而下”相结合的决策机制，以及多元化的资金投入模式和科学有效的监督机制等途径，建立新常态下“广覆盖、高效率”的新型农村社区公共服务体系。

［关键词］农村社区；新常态；公共服务体系；路径

1　完善农村社区公共服务体系的重要性

1.1实现统筹城乡经济社会发展的必经之路

改革以来，尤其是近几年国家提出城乡发展一体化理论，对农村社区公共服务的投入不断加大，农村社区公共服务整体水平有了显著提高。但现阶段，我国城乡二元结构尚未完全打破，尤其是西北欠发达地区农村社区公共服务缺位严重，服务水平也相对较低。很多农村社区的公共服务供给还停留在简单的救助性、传统性的层面上，缺乏更高层次的精神需求的服务，这严重阻碍了农村社区的建设和发展。因此，面对经济新常态的全新时代背景，完善农村社区公共服务体系对于从根本上解决“三农”问题以及实现城乡发展一体化具有实践意义。

1.2全面实现小康社会战略目标的必然选择

党的十八大报告提出“两个百年”的奋斗目标，而要实现这两个百年目标的前提就是必须解决好农民问题。同时，为实现“四个全面”的发展战略目标，党中央进一步要求紧紧围绕保障和改善民生，在促进社会公平正义和深化社会体制改革的同时，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。通过完善农村社区公共服务体系，有利于统筹城乡发展，进一步推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡区域的协调发展，使广大农民生活质量有一个根本性的提高，平等地参与到现代化进程中来，共享改革开放30多年的发展成果。通过进一步完善农村社区公共服务体系，确保7 000多万贫困人口到2020年能如期全部脱贫，实现全面建成小康社会的战略目标。

1.3推动基层民主发展的必要保证

党的十八届三中全会提出“发展基层民主”，更加强调了畅通民主渠道，包括开展形式多样的基层民主协商，健全基层民主监督机制，促进居民在社区治理、基层公共事业中自我监督、自我服务等。完善农村社区公共服务体系，使基层民主自治更具广泛性、适应性并充满活力。同时，农民在基本的生活需求得到满足的前提下，进一步提升自身文化素质，从而积极地投入到基层民主的建设当中。因此，农村社区公共服务体系的完善，有利于进一步推动基层民主制度的完善与发展。

2　我国农村社区公共服务体系建设面临的困境

2.1公共服务供给主体单一

长期以来，政府在农村社区公共服务的供给过程当中处于主导地位，承担着“分蛋糕”这一重要角色的功能定位。现阶段，农村社区居民迫切需求的公共服务主要包括农村义务教育、公共卫生服务、公共基础设施等。这些都是政府必须为农业生产和农村社区居民生活提供的基础性服务和产品，也是政府必须承担的基本职责。由于农村公共物品的非竞争性和非排他性特点，使政府成为是公共物品唯一合法供给主体。但是政府包揽全部的做法，既加重了国家财政负担，又导致了农村公共服务缺少市场化机制。

2.2农村社区公共服务财政投入不足

政府提供给农村公共服务的资金主要来自于财政支出。2012年国家用于农业的财政支出12 286.6亿元，相比2011年来看增加了178.9亿元，投入明显增长；但是从财政总支出的比重来看，仅是从9.6%增长到9.8%，其增幅只有0.2个百分点，2007到2012年间财政总支出从49 781.4亿元增加到125 953.0亿元，而农业支出占财政总支出仅从8.7%提升到9.8%。从以上数据来看，国家财政支农的总额在不断增长，但与国家财政总支出相比较，实际财政总支出的年均增长速度远高于财政支农的年均增长。从国家财政支农占总财政支出的比例可以明显看到农村公共服务财政投入不足这一现状。

2.3以农民基本公共需求为导向的供给决策机制不健全

目前，农民基本公共需求为导向的决策机制不完善。农村社区公共服务供给都是由政府进行“自上而下”的决策，这种单方面的决策机制使居民缺乏有效的表达渠道。农村社区居民无法在公共产品与服务供给决策过程中反映自身需求，进而导致农村社区公共服务的供给不能反映居民的真实需求。同时，由于供给主体单一导致公共服务短缺，农村社区居民在面对公共服务短缺的现状时，更不可能主动选择能够满足自己需求的公共产品。这样不合理的供给决策机制不仅使农村公共服务供需错位，居民的基本公共服务需求得不到满足，甚至出现公共服务供大于求的现象，使资源被浪费，最终导致供需脱节。

3　完善新常态下农村社区公共服务体系的对策

3.1建立“四位一体”式农村公共服务供给模式

随着社会经济的不断发展，农民对社区公共服务的供给也有了新的需求，而现有的供给体系已不能满足农村社区进一步发展的需要。首先，需要积极引入新的供给主体，构建政府、农村社区、私人部门、非营利性机构“四位一体”式的供给主体结构；其次，应从根本上实现政府从“划桨者”到“掌舵者”角色的转变，做好农村社区公共服务供给的指导、监督等工作；最后，在公共服务的供给上，引入市场化机制，通过竞争机制使各主体提供更优质公共物品。简言之，不同性质和种类的社区公共服务，应当采取不同供给主体进行供给，这样才能进一步满足农民基本的生活需求，提高公共物品的供给效率。

3.2建立公共服务供给多元资金投入模式

“没有相应的财力保障，制度无法运行。”依据本阶段我国基本国情，农村社区公共服务完全由公共财政来承担是实现不了的，或者完全由社区居民来承担也是不可能的。因此，要建立公共服务供给多元资金投入模式，在加大政府对农村社区公共服务、公共财政资金投入力度的基础上，充分发挥财政政策的杠杆作用，利用各种方式引导其他涉农资金投入，如社会组织、社会各界捐助等形式的多元资金投入模式。最后，应建立诸如免税制度、贴息贷款制度等各种激励制度，对进入农村社区公共服务建设的社会资本进行直接或间接的激励，保障其经济利益，进一步提高公共服务供给效率。

3.3制定“自下而上”和“自上而下”相结合的决策制度

长期以来，我国农村社区采取的“自上而下”的公共服务供给模式，使农民的需求并没有得到真实反映，公共服务供需严重失衡。近些年，这种“自上而下”的决策制度开始向“自下而上”转变，农民的真实需求得到一定程度上的反映，但反映过后并未得到真正的实施，并没有做到“自下而上再到下”。推动公共服务决策机制向“自下而上”的转变同时，要使“自下而上”和“自上而下”的决策制度有效结合，做到让政策落地。当然，一方面要不断提高农民的文化素质，鼓励农民参与到公共服务的供给决策过程当中；另一方面，要建立健全基层民主制度，不断拓宽农村社区居民表达渠道，不断满足居民的需求，进而实现农村社区公共服务的有效供给。

3.4完善农村社区公共服务供给绩效评价和监督保障措施

进一步完善社区公共服务供给绩效评价和监督保障措施。首先，尽快建立科学的政绩考核体系，将基本公共服务指标纳入干部政绩考核体系，促使地方政府将工作重心转向加强农村公共服务管理，提高管理服务水平上；其次，应建立健全相关法律法规。对现有相关法律法规，应认真贯彻实施；最后，应充分发挥社区居民的监督作用。要让居民积极参与公共服务供给的整个过程，并对其进行监督，避免各种损害社区居民利益现象的频繁发生。此外，还应创新惩处违法或违规行为的方式和渠道，充分发挥公共媒介平台的监督作用，让监督和权力在阳光下运行。

主要参考文献

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［2］李鹏.新型农村社区公共服务供给体系研究——以西安市某新型农村社区为例［D］.西安：长安大学，2013.

［3］吕雁归.农村社区公共服务的体制缺陷与机制改善［J］.中共福建省委党校学报，2009（7）.

［4］孙健，张永华.新制度经济学视角下的公共服务供给制度完善理路［J］.西北师大学报：社会科学版，2012（5）.

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.144

［中图分类号］F320；D422.6

［文献标识码］A

［文章编号］1673-0194（2016）12-0208-02

［收稿日期］2016-05-08