“十三五”时期首都教育在京津冀协同发展中的挑战与对策

李旭

摘 要：“十三五”时期是京津冀协同发展规划从顶层设计走向落实的重要阶段，首都教育在新的城市功能定位下面临着疏解非首都功能、服务保障首都核心功能以及促进优质教育资源共建共享的三大任务。“疏解”作为其中的核心命题，其推行深受利益博弈的复杂性、三地教育发展水平的不均衡性、体制机制的桎梏等多重因素的制约，而困境破解之策正在于京津冀教育协同的落实。

关键词：“十三五”时期；首都教育；京津冀协同；疏解

2015年《京津冀协同发展规划纲要》的颁布及一系列相关政策的出台，标志着这一重大国家战略终于从顶层设计走向落实。教育协同发展作为战略实施中的重要一环，在区域协同中闪耀着独特光芒。北京市作为京津冀教育协同发展中的“领头羊”，在“十三五”时期的教育改革与发展中迎来一系列新的命题与挑战。从首都立场来看，区域教育协同发展既为其缓解大城市病等发展痼疾提供了机遇，也为首都各级各类教育的转型升级注入了活力。然而，首都教育发展中的独特问题及三地教育协同发展中的重重困境，却为规划蓝图的如愿实现带来了诸多阻碍与不稳定因素。如何在明确功能定位的基础上，准确深入地把握问题，进而找到合理的解决之策，对于首都教育在“十三五”时期实现更高水平的发展具有重要意义。

功能之变：“十三五”时期首都教育在京津冀协同发展中的新定位

与传统合作不同，京津冀协同发展并不仅仅是社会经济资源在规模或范围上的跨地区拓展，也并非三地发展要素的简单累加，而是更注重通过结构性的资源调整构建共享共赢的整体统筹发展模式，实现“1+1+1>3”的效果。从结构决定功能的理论出发，这一战略的推行要求三地在新的区域资源配置结构下作出适当的角色分工与功能定位。其中，北京的功能定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，同时这也是首都的四大核心功能。

与之前相比，新形势下的首都功能定位有两点突出变化：一是不再提经济中心定位，这不是放弃北京的经济发展，而是要在经济发展新常态下，放弃发展大而全的经济体系[1]，重点发展知识经济、服务经济、绿色经济，加快构建高精尖产业结构；二是增加了科技创新中心定位，突出了高校云集、人才汇聚、科技成果涌现等优势条件在提升首都城市竞争力中的重要作用。这种新的城市定位为首都在区域协同中发挥有别于天津、河北的具体功能厘清了思路，也为首都教育更好地服务城市经济社会发展指明了方向。

毋庸置疑，教育与城市发展息息相关，城市功能定位的变化必然要求教育发展作出相应调整。在京津冀协同发展规划中，北京的城市功能定位清晰表明了教育并不属于首都核心功能，部分具有社会公共服务性质的教育功能作为非首都核心功能的疏解对象，更被明确要求严格控制增量、有序疏解存量。对于首都核心功能而言，教育的价值主要体现在为首都发展提供符合需求的人才和智力支撑。这意味着在新的城市功能定位下，首都各级各类教育的发展：一方面取决于教育服务供给的规模、结构与首都核心功能发展需求的匹配程度；另一方面取决于教育资源配置的质量、方式对于促进首都核心功能发展的作用力度。

面对上述新形势，“十三五”时期首都促进京津冀教育协同发展的使命可以分解为三点：一是优化调整教育结构布局，有序推进教育领域非首都功能的疏解；二是精准立足北京城市战略定位，服务保障首都核心功能的优化升级；三是促进优质教育资源的共建共享，推动各级各类教育的合理统筹与多元化合作发展。教育功能的疏解作为其中的核心任务，更是成为未来五年京津冀教育协同发展的重中之重。

疏解之困：首都教育在京津冀协同发展中的独特难题

作为“十三五”时期首都教育改革与发展中的重点与难点，非首都核心功能的疏解对于京津冀协同发展战略的推进至关重要。为了更好地认清这一问题，我们有必要追问三个问题：为什么疏解？疏解什么？疏解难题的症结何在？

1. 为什么疏解？

在京津冀协同发展中，三地面临的挑战各不相同。北京所面临的突出难题在于人口问题，集中体现在城市人口特别是外来人口快速增长以及城乡一体化发展所带来的教育资源供求矛盾和教育资源配置不尽合理上。事实上，这一问题具有深刻的历史根源。基于首都巨大的虹吸效应，建国以来北京城市规模不断发展，但城市功能的超负荷承载也不断加重了人口与环境之间的矛盾，由此导致的“大城市病”逐步凸显。在北京自身资源承载力已难以解决这一问题的局面下，借助京津冀协同发展的平台疏解人口无疑成为首都发展的客观需要。

随着北京流动人口压力的持续和全面“二孩”政策实施的叠加影响，据初步估算，未来五年，北京常住人口学前教育阶段将以每年10万人增长[2]，首都教育资源的供需矛盾依然突出。新的总量不足问题将再次出现。同步解决“有学上”和“上好学”的问题，实现数量和质量同步提升十分紧迫。这便为北京市如何站在首都城市四大功能定位的高度，统筹中央和市教育资源，统筹教育改革与其他领域改革，统筹不同区县、不同学段、不同类别教育的改革进程，统筹人口疏解与相应公共服务供给等内容提出了新的命题。由此可见，教育功能的部分疏解作为京津冀协同的题中之义，不仅是势在必行，更是迫在眉睫。

2. 疏解什么？

非首都核心功能的疏解是一个长期的过程，需要循序渐进、有序推行。“十三五”时期作为战略实施的开局阶段，面临着“首先疏解什么”的难题。对此，有研究者提出，根据教育服务的属性，教育供给可以划分为基本公共服务、非基本公共服务、非公共服务三种类型[3]，这恰恰为我们解题提供了依据与线索。具体来看，基本公共服务主要指向义务教育，由于其具有强烈的本地属性之刚性，因此不易展开跨地区的深度合作，也不适宜成为首都教育的疏解对象，其发展前景主要是在师资、信息设备等资源条件达到一定水平的基础上，促进三地优质教育资源的共享。非公共服务主要指向非营利性机构（如民办学校）和多数营利性机构，在其自身发展仍乱象丛生且三地教育培训市场仍存在诸多监控盲点的现状下，这类教育显然不具备向外疏解的条件与秩序。而对于主要包含高等教育、职业教育等内容的非基本公共服务而言，其自身属性不仅具有较高的开放性和自由性，而且对于产业发展和科技创新具有更强的依赖性和贡献力，其业已形成的校企协作、项目合作等经验更是为跨区域的教育协同奠定了基础。综合可见，这类教育是最适于优先开展疏解工作的。由此不难理解，北京对于“十三五”时期的教育发展规划在疏解教育功能部分只提及了高等教育和职业教育的任务要求，而并未涉及其他层类的教育，正有其内在合理性与可行性。

具体而言，“十三五”时期首都教育功能的疏解主要包含两大部分：一是向京外疏解，主要是推动在京部分普通高校的本科教育稳步有序地迁到天津或河北的适宜地区，而其在京内保留的老校区则主要作为研究生培养基地、研发创新基地；二是在京内向郊区疏解，主要是推动部分有条件的北京普通高校和中职学校通过部分院系搬迁、办分址、联合办学等方式由中心城区向外疏解。

3.疏解难题的症结何在？

从本质来看，首都疏解教育功能的深层含义在于带动人口疏解，以保证在多重风险作用下[4]，北京人口到2020年仍不超过2，300万的红线。而其前提假设在于，学校对教师、学生及围绕学校需求建立起来的商业圈从业者等相关人员具有强烈磁吸力，学校整体或其部分教育功能的外迁，能够带动相关人口的迁移。然而事实上，人口的自由流动并不一定按照理想轨迹行动，学校外迁仍可能面临人口原地滞留或者人口钟摆式移动等新困境，有违疏解初衷。究其根源，类似困境主要源于以下几方面因素的制约。

第一，利益博弈的复杂性。教育的疏解需要建立在协同发展的基础上，这种协同既可以体现为校校、校企之间的主体协同，也可以体现为人才与土地之间的资源协同（如北京本科高校外迁到河北，需要获得后者相应土地的使用权等）。对于三地教育的协同发展而言，其不仅面临着跨地区、跨部门、跨领域的复杂的利益相关体，而且面临着或浓或淡的地方保护色彩。例如：在高等教育协同中，除了京津冀三地政府主体外，还包括其他14个部委主管部门，共计17个办学主体。在这种多元化的主体构成中，不仅区域教育协同面临着复杂的利益分配问题，而且在地方保护主义的干预下，也很难形成利益的结合点。

第二，京津冀三地教育发展水平的不均衡性。教育功能的疏解与教育资源的分配息息相关，然而京、津、冀经济社会发展水平和教育发展水平间存在的较大差距，却加大了教育资源统筹的难度。例如：2014年北京具有大专及以上学历的人口高出河北近31个百分点，每10万人口在校大学生数是河北的2.6倍[5]，中小学及普通高校生均公共财政预算教育事业费均约是河北的5倍。[6]这种木桶效应的现实存在，既造成了区域教育协同发展中的短板，也易于在行政干预主导的教育疏解中产生新短板。

第三，体制机制的桎梏。教育功能的疏解不是孤立运作的，而是需要依赖于土地、财政、人事、办学、管理等一系列配套政策的引导与支撑，需要依托于招生、教学、培训、就业合作等一系列配套制度与机制的协助与保障。然而在现阶段，上述绝大多数政策规范都还没有建立起来，各级各类教育的区域协同还存在诸多体制机制障碍，为迁移人口提供的教育、生活配套设施与服务还极不完善。这些不足都深刻地制约着教育功能疏解的水平与效率。

协同之策：首都促进京津冀教育协同发展应处理好的三对关系

通过上文分析不难发现，破解首都教育功能疏解难题的金钥匙正蕴含于区域协同发展之中。正如前文所讲，这种“协同”不同于简单的合作，而是一种整体意义上的资源统筹。对于协同发展的具体策略，我们将另文专做阐述，这里仅从大局上就区域教育协同中应该注意处理好的三对关系谈一点简要的看法。

1. 处理好“部分”与“整体”的关系

这里的整体主要指京津冀经济、产业、文化、环境等要素构成的立体区域，部分主要指北京、天津、河北三地辖区。处理好整体与部分的关系，就是要合理定位、科学谋划，实现区域整体发展与各省市特色发展之间的共享共赢。

从党的十八届五中全会提出的五大发展理念来看，京津冀协同发展是大势所趋，也是势在必行。面对尽快实现有序疏解北京非首都功能的核心目标，可以预见，未来几年内京津冀区域将进入一个快速发展的新阶段。其中，教育协同作为京津冀协同的重要一环，在战略实施中具有独特地位。

2. 处理好“发展”与“改革”的关系

面临“老问题”持续存在和“新问题”不断叠加的双重压力，首都教育亟待在京津冀协同发展中实现新一轮的“转型升级”。落实京津冀协同发展战略，就要适应首都功能定位要求，以控制总量、限制增量、优化存量为原则，既稳妥有序地推动部分教育功能向外疏解，引导教育资源布局不断优化，又积极完善教育协同发展工作机制，不断推进区域教育发展水平整体提升。要充分发挥教育对人口分布的引导作用、对城市规划的支撑作用和对区域发展的引领作用，在重点区域、重点阶段有步骤地扩大基础教育办学规模，切实满足适龄学生接受教育的需要；促进职业学校布局与产业布局相协调，推进职业学校与行业、产业、企业合作；形成与京津冀区域空间布局相协调、产业结构相适应、首都区县功能相结合的首都高等教育资源空间布局。

3. 处理好“借鉴”与“创新”的关系

与我国区域协同发展开拓较早的珠三角、长三角地区相比，京津冀地区的协同发展具有自身的特点与问题，前者的成功经验可以为京津冀地区提供借鉴，但京津冀的发展很难照搬照用既有模式，而需要在深入研究和科学决策的基础上探索出适合自身发展的个性化道路。这便需要相关教育研究机构及研究人员充分发挥各种研究专长，在理论、政策、实践等诸多层面加强京津冀教育协同发展问题的专门研究，为提升区域发展思想内涵的深刻性、增强决策的科学性、合理规避政策风险、及时发现和有效解决实践中的现实问题贡献力量。

总体来看，京津冀教育协同发展是篇大文章，这篇文章能不能做得好，有赖于三地切实地深入沟通、协调，在充分发挥各自优势资源的基础上，做好深度的资源整合与有效利用。对于北京而言，如何有序疏解部分教育功能，做好京津冀教育协同发展中的“领头羊”，仍有待在实践中进行全面深入的思考与探索。

参考文献：

[1] 王亦君. 京津双城欲破茧化蝶[N]. 人民日报， 2014-08-16.

[2] 北京教育科学研究院教育发展研究中心. 北京市“十三五”时期教育事业发展的思路及措施研究（内部资料）[R]. 2015-10-15.

[3] 张力. 京津冀教育协同发展的基础与前景[J]. 天津市教科院学报， 2015（6）： 5-7.

[4] 闫萍， 尹德挺， 薛伟玲. 北京市人口疏解的风险预警分析[J]. 新视野， 2015（6）： 59-65.

[5] 中华人民共和国国家统计局编. 中国统计年鉴（2015）[Z]. 北京： 中国统计出版社， 2016.

[6] 教育部 国家统计局 财政部. 2014年全国教育经费执行情况统计公告（教财[2015]9号）[EB/OL].[2015-10-14]http：//www.moe.edu.cn.

（作者单位：北京教育科学研究院教育发展研究中心）

[责任编辑：于 洋]