地方立法的必要性与科学性

卫霞

地方立法权是在1979年地方组织法中予以明确规定的，1982年宪法以根本大法的形式确认了这一规定。2015年立法法修订后，地方立法机关扩大，全国两百多个设区的地级市新获立法权。地方立法经过了三十多年从无到有的发展，对于地方的社会稳定和经济发展发挥了积极而重要的作用。

国务院2014年5月起施行的《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，从法律上确立了社会救助的基本原则、制度安排和基本程序。国务院的《办法》立足全国的基本情况，在社会救助的具体程序及实施方面规定得比较笼统。我国幅员辽阔，各地经济发展水平、社会结构存在差别，造成社会救助面临的重点与难点不同。根据立法法第七十二条和第八十三条的规定，有权制定地方性法规的地方权力机关和地方政府可以为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项作出规定，各地很有必要根据实际情况予以具体化。《办法》颁布后，各省人大常委会或政府纷纷出台条例、实施办法。这些地方立法以地方政府规章为主，也有制定地方性法规的[1]。2015年7月31日通过，10月1日起实施的《G省社会救助条例》（以下简称《条例》）是继《浙江省社会救助条例》颁布后的第二部省级社会救助的地方性法规，充分表明了G省对于社会救助的重视程度。

众所周知，社会救助是国家和社会对于依靠自身能力难以维持基本生活的公民提供物质帮助和服务，是保民生、促公平的基础性制度安排。G省贫困面大、贫困程度深、贫困人口多，据统计，仅城乡低保和农村五保三项制度性救助就达430多万人，加上灾害救助、医疗救助、住房救助等各种应急性救助，全省年均救助人数约为1200万人，接近全省总人口的一半[2]。G省面临的社会救助任务繁重而艰巨，通过地方立法来促进《办法》的实施非常必要。本文对《条例》与《办法》进行比较，从“少谈成绩，多找问题”的角度寻找地方立法存在的问题，期望对进一步提升地方立法水平有所裨益。

一、比较

就条款与文字而言，国务院的《社会救助暂行办法》共70条，6322字；G省人大常委会的《G省社会救助条例》共73条，8170字。《条例》比《办法》多3条，多1848字，增加了将近30%的字数，从表面上看丰富了国务院的行政法规。下面就具体条文进行分类比较。

（一）相同的条文

1.完全相同的条文。此类条款直接引用了《办法》的条文，未做任何改动，主要是关于地、县社会救助措施的相关条文，共7条[3]。如《条例》第六条：乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作（《办法》第四条）。《条例》第二十九条：县级以上人民政府应当建立健全医疗救助与基本医疗保险、大病保险相衔接的医疗费用结算机制，为医疗救助对象提供便捷服务（《办法》第三十一条）。《条例》第四十一条：各级人民政府按照国家规定通过财政投入、用地供应等措施为实施住房救助提供保障（《办法》第四十一条）等。

2.基本相同的条文。此类条文主要是从立法主体变更或法律名称变更的角度对《办法》的条文进行“技术性”处理，内容与《办法》完全相同，共13条[4]。有将主语予以变更，将国务院的“省、自治区、直辖市人民政府”改为“省人民政府”，如《条例》第三十四条：教育救助标准，由省人民政府（省、自治区、直辖市人民政府）[5]根据经济社会发展水平和教育救助对象的基本学习、生活需求确定、公布（《办法》第三十五条）。有在主语上加了“本省”的，如《条例》第五十五条：社会力量参与社会救助，按照国家和本省（国家）有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策（《办法》第五十三条）。有将上位法依据予以变更的，如《条例》第一条：为了加强社会救助，保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定，根据国务院《社会救助暂行办法》和有关法律法规（宪法），结合本省实际，制定本条例。有因为法律名称而变更的，如《条例》第七十二条：违反本条例（办法）规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任（《办法》第六十九条）。

3.含义相同的条文。此类条文虽然对于《办法》的词语予以变更，但没有改变条文的含义，也没有细化《办法》的规定，与《办法》含义是一致的，有23条[6]。如《条例》第四十二条在《办法》表述的“有劳动能力并处于失业状态的成员”前面加了“法定劳动年龄”的定语，“就业”本身包含有符合法定劳动年龄的意思，增加这种定语对于条文的含义没有什么改变。《条例》第五十四条将“单位和个人”改为“公民、法人和其他单位”，实质上公民是有国籍限制的，而个人却没有，所以公民的范围要小于个人。地方立法无权对行政法规的主体适用范围予以变更，所以只是换了一种不是很准确的说法。

（二）细化的条文

《条例》对《办法》中的一些条款进行了细化，使其具有更强的操作性，共16条[7]。如《条例》第十一条对申请最低生活保障的程序，规定，“乡镇街道收到申请后，在二十个工作日内，进行调查核实后提出初审意见，并在申请人所在村、社区公示七日后报县级人民政府民政部门审批；县级人民政府民政部门应当自收到初审意见之日起十五个工作日内予以审批。”这个程序性的规定具有很强的操作性。《条例》第三十七条将《办法》的笼统规定“住房救助通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式实施”细化为“城镇住房救助通过优先配租公共租赁住房或者发放低收入住房困难家庭租赁补贴等方式实施。农村住房救助通过易地扶贫搬迁、农村危房改造、移民和生态建设、提供建房技术服务等方式实施。鼓励村集体经济组织出资新建住房、收购改建空置住房，提供给农村住房救助对象居住”，将住房救助区分为城镇与农村，具体而明确地规定救助方式。

（三）增加内容的条文

此类条文规定了《办法》中没有涉及的一些具体内容，共14条[8]。如《条例》第七条规定的工会、共青团、妇女联合会、残疾人联合会、红十字会等组织根据职责或者章程参与社会救助社会帮扶活动；第八条规定的绩效考核制度；第二十二条规定的县级以上人民政府评估、核定并发布自然灾害损失情况；第三十条规定的省人民政府应当制定重特大疾病医疗救助办法，明确救助对象、救助标准，逐步扩大病种范围，提高重特大疾病医疗救助水平；第三十八条规定的建立住房困难标准及住房救助标准动态调整机制。这些规定是对《办法》的有机补充，有的结合了实际情况，有的丰富了《办法》过于原则的规定。

二、主要存在的问题

通过分类比较可以看出，《条例》的规定不乏亮点，有些条款发挥了地方立法的细化作用，但也发现了一些问题值得我们去反思。

（一）内容重复的问题

《条例》与《办法》完全相同、基本相同、含义相同的条款一共43条，占了《条例》全部条文的近60%。立法法第七十三条第四款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”这种重复对于上位法的实施没有作用，造成立法资源的浪费。此外，即使是《条例》细化、增加的内容，是否都达到了立法法要求的“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”的标准，也是值得怀疑的。如《条例》第二条：“本省行政区域内的最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助以及社会力量参与救助等工作，适用本条例。”这其实是对于整个内容的目录式罗列，没有什么新的内容，实质上仍然是一种重复。

（二）可操作性的问题

总体上来讲，《条例》的可操作性要比《办法》强，《条例》对于《办法》规定的细化条文有16条，占到了《条例》全部条文的22%。按照立法法的规定，地方性法规主要是“为执行法律、行政法规的规定”而立，地方性法规必须强调可操作性，否则就失去了地方立法的价值。因此地方性法规应该尽量加大具体性的规定，而减少原则性的规定。但通过比较我们发现，《条例》的细化条文主要是工作分工及相应的政策规定，很多只是相关机关的当然职责。如《条例》第四十九条规定：“省人民政府统筹制定相对统一的区域临时救助标准。县级人民政府按照区域临时救助标准，根据当地经济社会发展水平和救助对象困难类型、困难程度，以及其他社会救助制度保障水平，确定和公布本行政区域内的临时救助标准，并适时调整。”（《办法》第四十九条规定：“临时救助的具体事项、标准，由县级以上地方人民政府确定、公布。”）比较起来，细化的内容属于国务院条文的当然之意，且内容仍然过于原则。另外《条例》第五十四条规定：“鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助。鼓励报刊、广播、电视、互联网等媒体开展公益性宣传，参与社会救助。”（《办法》第五十二条：“国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助。”）在我国作为“喉舌”的媒体，公益宣传是其当然职责，此处加以规定，必要性并不大。

（三）结合省情的问题

地方立法必须要结合当地的实际情况，以达到落实上位法及国家政策的目的。G省作为贫困省份，社会救助的任务艰巨。近年来G省在社会救助方面取得了很大的进步，比如在2015年，G省完成提高城乡低保保障标准和补助水平，提高农村五保供养省级补助标准的任务，农村低保一类对象补助水平提高到每人每年3300元、二类对象补助水平提高到每人每年2808元。为此，G省农村低保一、二类对象共136.4万人实现“政策性脱贫”（G省2014年确定2800元的贫困线）[9]。但是经过比较我们发现，《条例》增加以及细化的条款，多数是对《浙江省社会救助条例》的照搬。虽然对于其他省的借鉴和学习非常必要，但G省与浙江省的经济发展状况、社会救助任务等方面的差距都很大，这样的照搬显然并没有考虑G省的地方特点。

总而言之，《条例》的出台非常必要，但与“《条例》对全面加强和改进我省社会救助工作具有里程碑意义。《条例》实施后，必将对推进精准救助、助推精准扶贫发挥重要作用，对促进社会公平正义、维护社会和谐稳定产生深远影响”的立法目的仍有一定的差距[10]。同时，我们认为，《条例》所暴露出的问题，不仅仅是G省一地的问题，同时也是我国地方立法的普遍问题。《浙江省社会救助条例》和其他省的地方政府规章同样存在重复、特色不足、为了完成工作任务而立法的现象。

三、问题的原因及解决思路

（一）原因

首先是立法体制的限制。我国单一制体制存在“中央权力过大，地方权力过小”的问题，在立法权的分配上也是如此。除过一些民族地区、经济特区之外，地方性法规与地方政府规章都不能突破法律、行政法规的限制，地方立法往往只能阐释、细化法律和行政法规。这对于维护国家法律统一是必要的，但是各地对于“不相抵触”的理解过于保守，只强调地方立法的从属性而不去发挥地方立法的自主性，造成与地方实际情况的结合上畏首畏尾。为避免出现与上位法的规定不一致的问题，以“安全第一”为工作思路影响了地方立法的质量。

其次是缺乏立法调研。法律、行政法规刚一出台，各地争先推出了实施细则或相应条例、规定、办法，表明自己对于“完成工作”的重视。但这些立法尚未认真探寻当地的实际情况，盲目比照法律、法规，在体例上崇尚法典式立法，在具体内容上大量照搬法律、法规的结构和条款，同时地方立法之间也相互“抄袭”，致使地方立法数量庞杂、虚假繁荣。一些不当抄袭还降低了法律所应具有的权威性，如《条例》第六十九条规定：“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”按照立法法的规定，犯罪与刑罚只能由法律（狭义）规定之，国务院的《社会救助暂行办法》的规定已有商榷之处，《条例》照搬后将“办法”改为“条例”，会让人误解为因为违反了地方性法规而构成犯罪。实际上是否构成犯罪、应否追究刑事责任，国家刑事法律自有评判标准，《条例》作此规定除过引起歧义外没有什么实际意义。