农村“两委”班子成员腐败犯罪剖析——以10个典型案件为例

韩　伟，张　晶

(安徽大学　法学院，合肥　230601)

农村“两委”班子成员腐败犯罪剖析
——以10个典型案件为例

韩伟，张晶

(安徽大学法学院，合肥230601)

摘要：近些年，媒体报道的有关农村腐败的消息越来越多，影响也越来越大；从公开的案件来看，农村腐败的犯罪主体绝大多数是村支书和村主任，这些农民身边的“苍蝇”严重危害了党和国家的执政根基。治理农村腐败是一个系统工程，在深入分析该类犯罪现象及其原因的基础上，一方面要尊重和保障农民的主体地位，农民在农村反腐斗争中扮演着主力军的角色；另一方面要坚持教育、制度、监督、惩治相结合的原则，加强和规范村“两委”班子的人事制度建设，加强对农村集体资产和扶贫补助资金的监督，完善农村的选举制度，并堵住农村“两委”班子灰色收入的来源。

关键词：农村；腐败；村支书；村主任

一、农村安定的重要性及农村腐败问题的现状

“三农”问题一直是党和政府十分重视的事情，每年都会出台各类文件指导“三农”发展。改革开放以来，经过近40年的发展，农村的面貌焕然一新，农民的收入和生活水平都显著提高。在农村经济体制改革不断深化的背景下，农村也逐渐暴露出许多问题，特别是村“两委”(1)班子贪腐问题愈演愈烈，农民怨声载道，上访、群体性事件不断出现，严重扰乱了农村的安定；同时也使党和政府的许多惠民政策无法惠及农民，损害了党的形象和执政根基。十八大以来，党和政府高举反腐利剑打掉了许多“大老虎”，让民众真实地感受到党和政府打击腐败犯罪的态度和决心：无论官有多大，无论背景和后台有多硬，只要敢触犯法律，都将受到法律的惩处，这赢得了民众的一致好评，为国家的发展扫除了一些障碍。但是，对于农民来说，让他们有切身感受的还是身边村“两委”班子主要成员的贪腐问题，农民都知道“害虫多的田地里是长不出好庄稼的”，他们希望选举出一些能带领他们发家致富的人，而不是碌碌无为或是欺压他们的人。因此，拍打“苍蝇”、惩治农民身边的“蚁贪”，是为了赢得最广泛、最深厚的民心，是巩固国家的根基。

2015年7月21日，最高人民检察院新闻发言人表示，2013年至2015年5月，全国检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%[1]。从这一数据和所占比例可以看出，农村的腐败问题已经相当严重，为了遏制农村腐败愈演愈烈的趋势，维护农村和谐稳定，最高人民检察院表示，从2015年7月至2017年7月，全国检察机关将开展为期两年的集中惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪工作，集中查办一批影响惠农和扶贫政策落实，损害农民群众利益的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件[2]。笔者认为惩治农村腐败，要深入分析农村腐败的原因，建立一套长效机制，而不能搞成运动式。

二、解析十个典型案例

(一)案件及其案情

序号涉案人物地点担任角色犯罪事实判处刑期1王修某、钟师某、钟保某、王一某、王立某、郑某、钟月某(王修某的妻子)海口市石山镇荣堂村、玉库村村民小组组长、副组长、村民侵吞征地补偿款1297余万元、向土地主管部门行贿王修某被判处无期徒刑,钟师某、钟保某被判处10年有期徒刑,王一某、王立某被判处有期徒刑7年,郑某、钟月某被判处有期徒刑5年2黄某某汕头市成田镇宁湖村村支书、村主任骗取种粮补贴、违规转让土地、挪用扶贫款、因其监管不力造成4.76亩林地被毁,涉案资金共计456余万元被判处有期徒刑4年零6个月,并处罚金22万元3陈某某杭州市衙前镇明华村村支书(在位19年)挪用土地征用补偿费3900余万元,挪用资金240余万元,受贿16.05万元被判处有期徒刑13年4刘某某保定市曲阳县七里庄村村支书、村主任非法组建涉黑组织,利用非法手段操纵选举,违法发放奖励和补助,为违法犯罪者“平事”,肆意殴打、拘禁村民,毁坏村民财产,强迫交易,等等;非法敛财700余万元被判处死刑5董某友长岭县长岭镇东升村村支书伙同董某民等8人(已另案处理),骗取国家泥草房改造补助资金39.6万元,董某友分得35.7万元被判处有期徒刑10年零6个月6刘某某合肥市淝河镇平塘王村村支书违法出售土地,违法承包工程,索取、收受他人财物81.1万元被判处有期徒刑10年零6个月,没收个人财产10万元7余某丘北县温浏乡令冲村村支书、村主任伙同妻子(村副主任,已另案处理)截留、侵吞孤儿基本保障补助金7.2万元,案发后退还了4300元;侵吞村民低保1.146万元被判处有期徒刑7年8李某某监利县朱河镇李沟村村支书伙同其他5名村组织人员挪用土地征用补偿款李某某被判处有期徒刑2年,缓刑2年;其余5人均被判处有期徒刑1年,缓刑1年9贺某某、刑某某、刘某某大通县城关镇城关村村支书、村主任、村会计虚报、套取新建住房奖励资金4万元后私分均被判处有期徒刑3年,缓刑4年10李某某、杜军某、张某某、杜宝某眉县马家镇车圈村村支书、村副主任、村报账员侵吞集体所有的退耕还林补助款17556元李某某被判处有期徒刑1年零6个月,缓刑2年零6个月;其余三人被判处有期徒刑1年,缓刑2年

(二)上述案例反映出的农村腐败犯罪现象及原因解析

第一，在农村中的大多数腐败案件涉及到土地征收、征用和扶贫、补助资金。从上述案件中可以看出，涉及农村土地的犯罪有6件(玉库村、宁湖村、明华村、平塘王村、李沟村、车圈村)；涉及扶贫、补助资金的有5件(宁湖村、七里庄村、东升村、令冲村、城关村)。这是因为，一方面由于上级主管部门监督的缺失、专项监督不到位和村民权利意识不高、内部监督不力，而村“两委班子”主要成员实际上又掌握集体土地的处置权，所以给其出售土地和侵吞、截留、挪用征地补偿款留下了漏洞；另一方面，我国扶贫补助资金虽然受到民政、财政、审计等部门的监管，但在实际工作中却由于多头监管，导致部门配合不协调，同时责权划分不明确，责任落实不到位，导致事前、事中监督严重缺位。

第二，在农村腐败案件中，因为东部、中部地区与西部地区经济发展的不平衡，东中部的农村腐败案件往往涉案的数额较大。例如，海口市的案例涉案金额1297余万元，杭州市的案件涉案资金4156余万元，合肥市的案例涉案金额81余万元；而西部的农村腐败案件涉案金额较小。例如，云南丘北县的案例涉案资金8.3余万元，青海大通县的案例涉案资金4万元，陕西眉县的案例涉案资金1.7余万元。

第三，农村腐败案件中的涉案主体绝大多数为村支书、村主任。上述10个案例中有9件(除了玉库村)的犯罪主体涉及到村支书、村主任；其中，涉案主体既是村支书又是村主任的案例有3件(宁湖村、七里庄村、令冲村)，说明农村“两委”人员有身兼数职的现象，职权过于集中；另外，明华村的陈某某担任村支书长达19年，对其任期内的审计制度不到位，更无法进行离职审计。以上现象说明，我国在村“两委”班子成员的选拔任用和考核制度方面存在不足。

第四，农村腐败案件中，以共同犯罪为主、单独犯罪较少。10个案例中有8例(玉库村、七里庄村、东升村、平塘王村、令冲村、李沟村、城关村、车圈村)是共同犯罪，这是因为在村民自治制度中有相应的制约机制，如果个别村“两委”成员想独自侵吞、截留、套取农村集体资产或惠农资金，就必须相互勾结，借助各方的权力；同时在这些案例中，家族、宗族人员相勾结的犯罪有3例(玉库村、东升村、令冲村)，这主要是由历史的原因造成的，在我国村落的发展历程中，主要是以大家族、大宗族的模式来聚集，而同宗同族的思想观念会在选举中导致任人唯亲，进而导致村委会在开会时就如同是一场“家族聚会”，易形成利益共同体，从而引发共同犯罪。

第五，在农村腐败案件中，应当特别警惕村“两委”人员参与涉黑犯罪和贿选。在上述案件中，虽然只有七里庄村的案件中存在涉黑犯罪和操纵选举，但是司法人员应当保持清醒的头脑，因为涉黑犯罪和贿选的社会危害性相当严重，社会影响也是相当恶劣的：一方面，涉黑组织简单、粗暴的处事方式会严重扰乱农村的安定，直接危害到了农民的人身和财产安全；另一方面，村“两委”人员参与涉黑组织和贿选会严重损害党群、干群关系，很有可能引发群体事件或上访事件。此外，村民若因为贿选而当选为村“两委”班子成员，同时由于村“两委”人员的经济补贴普遍偏低，这类当选的村“两委”班子成员会基于补偿心理进行腐败。

第六，在农村腐败案件中，判处财产刑的刑罚较少。在上述案件中，只有宁湖村、平塘王村的案件判处了财产刑；在贪污贿赂这类犯罪中，立法的趋势是增设财产刑，在这一点上，《刑法修正案(九)》中相关法条增设财产刑可以予以证明。在贪腐案件中，贪财是其本质，但由于很少适用财产刑，对村“两委”班子成员不能形成强有力的威慑。另外，针对村委会在管理村里内部事务中发生的违法乱纪行为、村“两委”班子成员的灰色收入等问题，刑法和相关法律也必须适时予以回应。

三、基于以上犯罪现象及原因分析探索治理农村腐败犯罪的途径

(一)加强对农村集体资产和扶贫、补助资金的监督

第一，村委会应主动引导农民去监管农村集体资产和扶贫、补助资金。现在生活在农村的主要是老人和儿童，中年妇女都比较少，这类人员大多数属于依附型，怀着不问世事的桃源生活的心态，没有意识到自己处于权利主体的地位，不能对村委会形成有效的监督。村民监督村委会首先要了解村务公开的事项，知情权是监督权的前提；但在现实中，村务公开不到位的情形较为常见，村委会的成员要从权力观念向义务观念转变，主动将村财务资金的收支情况、村庄道路建设规划、村集体财产的承包方案、惠民补贴的事项、征地补偿款的分配与使用等，综合运用村务公示栏、村里广播器、村务公开事项宣传单、手机短信等手段来让村民知悉，了解之后，村民可以跟进监督自己所关心的事项。至于印刷传单、发短信的经费，由村财务来负担。广州市已经在借助手机短信平台推进农村党务村务财务公开方面做了有益的探索，具有很强的操作性，并形成了相关机制(2)。

第二，相关主管部门对征地补偿款和扶贫、补助资金要专项核实、专项发放、专项审计。关于征地补偿款，《土地管理法》规定由农村集体经济组织管理、使用和安置(3)，但实际上这个集体经济组织只是徒有虚名，在农村几乎没有成立这个组织，其职能被村“两委”所取代。在东部沿海地区和中西部地区的城乡结合部，农村土地的价值可谓是“寸土寸金”，如此诱人的蛋糕，定会招来大批的“苍蝇”；法律规定，土地被征收后，农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督(4)，希望借此来制止农村腐败的发生。但现实中，仍然存在村“两委”的主要人员私自截留、挪用征地补偿款的现象，因此土地管理部门、财政部门应依据相关法律核实每个村民应分得的钱款，并监督村委会发放补偿款，不能将钱打到农村的一些账户上就放任不管。对于扶贫、补助资金，农业部门、民政部门同样也应当担负起各自的责任，到农村去核实相关情况。

第三，县级主管部门要统计农村集体资产的分布状况，并建立专门的档案。将农村集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等资产登记在案，一方面是为了政府要了解这些资产的面积和使用状况，为其作出决策提供必要的参考和依据；另一方面是为了让村“两委”班子主要成员时刻警醒地认识到政府是了解他们的“家底”的，使其不敢肆意地侵吞这些资产，这是统计资产的主要目的。

第四，农村财政由县级审计部门不定期进行审计。实践中，对于农村财政如何管理，各地都进行了探索；一些地方提出了“村账乡管”，但出现了乡镇政府侵吞、使用、挪用农村资金的弊端；随后又有地方提出“村账乡监”，但是，农村和乡镇毕竟离得太近，容易导致乡镇政府直接干预农村事务，而且村“两委”的主要成员和乡镇政府的人员又太“熟悉”，所以监督所达到的效果不太理想。笔者建议由县级审计部门不定期对农村财政进行审计，一则审计部门的人员具有专业的知识能力，其做出的结果是可信的；再则县级政府的审计部门距离农村较远，不易受到人情关系的干扰；三则审计部门只审计农村财政的情况，不干预村委会自主管理村务。审计部门应将审计结果向村民公布，发现问题应及时转交有关部门进行处理。不定期审计就像一把利剑，悬在村“两委”班子主要成员的头上，使其不敢贪腐。

(二)对村“两委”成员的灰色收入进行惩处

在农村，村民在乡村公路两旁的耕地上建设住宅的现象越来越多，每当笔者走在皖北地区的乡村公路上就感觉到：政府对农民占用耕地建住宅的监管已经处于失控状态。我国《土地管理法》规定，农村村民非法占用土地建住宅的，由县级以上土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，并限期拆除土地上新建的房屋(5)。但由于村民的法律意识不强，同时相关部门的责任意识也不强，宣传和监督的力度不到位等，造成了如今的局面。但这给村委会的成员带来了贪腐的机会，村委会对村民私建房屋是没有处罚权的，现实中却对私建房屋的村民处以几千元到上万元不等的罚款，并且这些罚款的数额是可以“商量”的。村委会收完钱后并不出具任何凭证，私建房屋所占用的耕地也没有变为宅基用地，因此，笔者担心，当耕地的经营权30年后发生变动时，这有可能成为村民上访或者村民与村委会矛盾激化的一个导火索。

此外，村委会在耕地上或河沟里挖土壤卖给砖厂谋利、在任何需要村委会开具的证明上乱收费、村党支部也在村民入党和学生入党需要村里开具证明上收受好处费等，这些都是村“两委”主要成员灰色收入的来源，这些问题除了通过上述措施预防以外，也有必要科处刑罚。根据全国人大常委会的相关解释，村委会等基层人员协助人民政府从事行政管理工作时才属于国家工作人员，而灰色收入是处于合法收入与非法收入的模糊地带，无法认定；所以对村“两委”成员的财产、支出明显超过合法收入的，刑法上的处罚还是空白。因此，笔者建议，将巨额财产来源不明罪的主体增加一个“农村基层组织人员”，以此弥补法律的漏洞。

(三)加强和规范村“两委”班子的人事制度建设

第一，在任命和选举村“两委”主要成员时要坚持用人唯才、用人唯贤的原则。在农村的选举中，一些较大的家族、宗族利用自己的势力可以操纵选举，把自己的人选在村委会的主要职位上，这样，开会时就成为“一言堂”，这就可能会为集体腐败埋下导火索。在村委会的选举中，外部无法左右选举的结果，因为村民自治是《宪法》、《村委会组织法》等规定的，任何组织和个人都无权干涉。但是，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在农村党支部可以发挥党组织的监督作用，若发现村委会有违法乱纪的线索，其有义务向上级党组织汇报或向有关部门反映。村党支部不能也不应该干预村委会依法管理属于村民自治范围内的事项，其对村委会的主要成员应加强政治、思想和组织领导，这就要求村党支部的主要成员与村委会的主要成员应当分离，某些人员不能既是村党支部的成员又是村委会的成员。为了避免村党支部的成员被选举为村委会的成员，也为了使这一规定更具有操作性，党组织应当挑选一些纪律性强、政策性强的党员跨行政村担任村支书，以此来防范村委会的主要成员逃避党组织的监督。另外，鉴于村财务人员专业知识水平有限，难以将村财务管理得井井有条，不可避免地会在财务管理上出现诸多漏洞；因此，当村财务人员经过选举产生后，县级审计部门应当组织专人在规范账务、保留原始记账凭证、保证数据真实性等方面对他们进行培训，推动农村财政管理的规范化建设。

第二，适时给村“两委”班子输入“新鲜血液”。如今的农村，村“两委”班子主要成员的年龄普遍都比较大，其思想观念还是有些保守、落后并具有官僚性。因此，应当积极引导返乡创业的农民工、退伍军人、毕业的大学生等到农村参加社会主义新农村建设。江苏省已经在引进大学生到农村任职这方面进行了有益的探索(6)，措施包括：到农村任职的大学生是专项事业编制；安家经费、工资专项补助经费由省财政下发；每年都有县、乡公务员职位专门定向招录该类大学生；报考硕士研究生的，初试成绩加10分，并且同等条件下优先录取，等等。在返乡创业的农民工、退伍军人、毕业的大学生中引进能才干将只是加强村“两委”班子队伍建设的第一步，接下来就是要用好这些人员。农民工、退伍军人、大学生等都是在外面得到过锻炼的人，他们的权利意识、纪律性、法律意识都比较强，在工作过程中，他们的处事方式和思维方式会影响到身边的人，会带动身边的人踏实干事、遵纪守法。同时，在农村特别是偏远的农村任职，生活会比较艰辛，给予他们必要的经济补偿是应该的；除此之外，还要坚持能者上、庸者下、劣者汰的用人原则，为村“两委”班子主要成员的晋升提供机会，让服务基层的人员得到党和政府的认可。

(四)完善农村的选举制度

将利用非法手段操纵农村选举和贿选列入破坏选举罪。《村委会组织法》规定了利用非正当方法当选村委会成员的，当选无效，并对破坏选举的行为依法进行处理(7)，由于刑法对此未规定为犯罪，所以依法进行处理的结果只能是纪律责任、行政责任。组织村委会选举的经费是由国家财政负担的，如果因为某些人的行为而使选举无效，这就浪费了国家的物力与财力；再则，如果行为人通过贿选当选为村委会的主要成员，基于补偿心理，就为其私吞集体财产找到了一个“心安理得”的借口；同时，也会让村民以为选举只是一种“形式”而失去民心。我国刑法规定破坏选举罪中的选举只有两种：一是选举各级人民代表大会代表，二是选举国家机关领导人员。其处罚范围明显过窄，对于破坏村委会选举的危害性和影响力，立法者不能熟视无睹，应将其以破坏选举罪进行惩处。

进一步完善有关村民罢免权的规定(8)。修改后的《村委会组织法》虽对罢免村委会成员的程序做出了规定(9)，但并没有规定罢免程序的召集和主持者是谁，也没有对村民无法行使罢免权后的救济程序做出规定，现实中出现罢免难的问题也就不足为奇。笔者认为，村民应是启动罢免程序的主体，召集和主持的机构应当明确规定为村务监督机构，因为法律规定村委会成员及其近亲属不得担任村务监督机构的成员(10)，其作为监督者有权召集和主持这个罢免会议，这就要求农村必须建立这个监督机构(现实中这个机构很少建立)；如果村务监督机构不召集和主持这个会议，村民可以向乡镇政府请求召集和主持这个会议，对村务监督机构的不作为也可一并提出罢免；如果乡镇政府也不主持和召集这个会议，村民就可以提起行政诉讼来救济自己的权利。在这个过程中，村民必须首先向村务监督机构提出罢免村委会成员的要求，乡镇政府只能是指导这个罢免程序，不能介入具体的操作过程。

因时制宜地确定选举日期。《村委会组织法》并未规定村委会的选举日期，各地做法都不一样。平常时间，大多数村民或在外务工，或在外经商，或在外就学，很少呆在农村；一年中，农村人数最多时是在腊月中下旬到正月上旬这段时间，当到了换届选举的时间，在上述那段时间内规定选举日期，可以保障最大多数村民的选举权利，也可以在众多的村民中选举出大家比较满意的村委会成员。

四、结语

预防和惩治农村腐败是一个系统性的工程，对于村“两委”班子的主要成员要坚持教育、制度、监督、惩治相结合，规范村“两委”成员的行为，扎实推进新农村建设。在治理农村腐败中，农民是农村反腐的第一道防线，也是农村反腐的主力军，要尊重和保障农民的主体地位，充分发挥农民的智慧，不断完善村民自我管理的方式，让分歧与矛盾在内部解决。如果把以村支书和村主任为首的村“两委”班子成员的腐败问题比作成一个“病人”，那党和国家就是“医生”，制定的各项政策与法律就是“良药”，而农民就是“病人”的“看护人”，当“医生”开出“良药”后，“病人”怕苦不吃药时，这时就需要“看护人”予以督促，才能治理好“病人”。追究贪腐人员的纪律责任、行政责任、刑事责任有时只是事后治理农村腐败的补救措施，各方应当发挥各自的职能优势，当村民无法监督村“两委”的成员或无法解决其与村“两委”矛盾时，其他各方应当肩负起自己的职责，及时予以救济并解决相关问题，维护好农村的和谐稳定。

注释：

(1)是指村党支部和村委会。许多报纸和期刊将村“两委”成员都称为“村干部”，根据《宪法》、《村委会组织法》等法律的立法原意，村“两委”成员并不是国家工作人员。

(2)中共广州市纪委：《关于运用手机短信平台推进农村党务村务财务公开工作的实施意见》，2013年8月12日。

(3)参见《土地管理法》第10条。

(4)参见《土地管理法》第49条。

(5)参见《土地管理法》第77条。

(6)参见江苏省《关于选拔千名大学生到经济薄弱村任职的实施意见》(苏发办[2007]22号，2007年5月19日)，第五项：激励和保障措施。

(7)参见《村民委员会组织法》第17条。

(8)本小段主要参考了李华：《村民自治中村民罢免权实现的困境及其制度完善——兼评〈村民委员会组织法〉第十六条村民罢免之规定》，载《中南大学学报》(社会科学版)，2012年6月，第18卷第3期。本段与这篇文章的观点有所不同，笔者更坚持由村民启动罢免程序，由村务监督机构召集和主持这个罢免程序，当村民主张权利困难时，由乡镇政府予以救济。

(9)参见《村民委员会组织法》第16条。

(10)参见《村民委员会组织法》第32条。

参考文献：

[1]戴佳.2013年至今年5月，全国检察机关查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人——涉农资金管理使用环节案件多发[N].检察日报,2015-07-22(001).

[2]戴佳.最高检:将集中惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪工作[N].检察日报,2015-07-22(001).

编辑：黄航

An Analysis on the Corruption Crime of Rural Team Members of “Two Committees”:Take the 10 Typical Cases for Excample

HAN Wei, ZHANG Jing

(Law School, Anhui University, Hefei Anhui 230601, China)

Abstract：In recent years, reports on rural corruption events have been more and more, whose influence has been increasingly strongly; It is easy to learn that the village secretary and the village officer are the major rural corruption criminals by studying the public corruption cases. They are like “blood sucker ” around the farmers whose behaviors do great harm to the ruling foundation of Communist Party and the Nation. It is a systematic project to manage rural corruption: on the basis of deep analysis on the crime phenomenon and the reasons, on one hand, it needs to respect and safeguard main body status of the farmers who play a main role in the fight against rural corruption; on the other hand, through implementing the principle of constant education, system, supervision and punishment jointly, it needs to strengthen and regulate the building of personnel for “two committees” , to strengthen the supervision on the rural collective assets and subsidy funds for poverty alleviation, to perfect the rural electoral system and cut off the source of the “gray income ”to the rural “two committees”.

Key words:village； corruption； village secretary village officer

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2016.04.015

收稿日期：2015-10-30

作者简介：韩伟(1990-)，男，安徽临泉人，硕士研究生，研究方向：犯罪学；张晶(1961-)，男，安徽凤台人，教授，硕士生导师。

中图分类号：DF792

文献标志码：A

文章编号：1672-0539(2016)04-0082-06