监管机构综合管理体系实施中的潜在困难与应对策略

程建秀，封 祎，付 杰，曾 超，栾海燕

（环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082）



监管机构综合管理体系实施中的潜在困难与应对策略

程建秀，封 祎，付 杰，曾 超，栾海燕*

（环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082）

摘要：依据国际原子能机构安全标准和对中国核与辐射安全监管综合评估的建议，国家核安全局组织编制和发布了监管机构的综合管理体系手册。作为该项工作的主要参与者，作者结合核与辐射安全监管系统管理体系的现状，从如何确保综合管理体系有效实施的角度，分析了当前所面临的潜在困难和挑战，并提出一些建议供参考。

关键词：核与辐射安全；监管机构；综合管理体系

国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，简称IAEA）安全标准《设施和活动的管理体系》GS - R -3要求，核安全监管机构应建立、执行、评估和改进自身的管理体系，该管理体系应与监管机构自身的安全目标一致，并能促进这些目标的实现。国际原子能机构的核与辐射安全监管综合评估（Integrated Regulatory Review Service，简称IRRS）时，评估报告中也提出国家核安全局应建立并实施符合国际原子能机构安全标准规定的综合管理体系。

依据国际先进标准改进并不断完善核安全监管部门的综合管理体系，也是国家核安全局自身发展的客观需要。在过去30年的发展进程中，国家核安全局逐步形成了一套较为完整的监管理念、思路、方法和经验，它们共同构成了监管部门的综合管理体系。随着标准要求的不断提升、监管实践的不断积累和内外部发展环境的不断变化，有必要对已有的经验进行系统地梳理、归纳和总结，进一步改进完善管理机制和管理手段，以应对各种变化所带来的挑战。

当前，国家核安全局正积极推进监管体系现代化和监管能力现代化建设，用“四梁八柱”构建中国的核与辐射安全监管大厦。依据国际原子能机构最新安全标准和国际核能界良好实践，改进完善监管机构的综合管理体系，创新管理理念和方法，优化管理过程，促进全员参与和持续改进，为两个现代化建设提供全方位支持。

1 监管机构综合管理体系顶层设计的总体思路

鉴于国家核安全局的管理体系已客观存在而且运行多年，在综合管理体系策划和手册编制时，既要契合国家核安全局现有的规章制度和运作机制，又要查遗补漏，对管理体系进行改进和完善；既要逻辑清晰、要求明确，便于理解和实施，又要突出重点，对细节和流程进行提炼和升华；既要在监管系统内整体策划，协同运作，又要保持各单位管理体系的协调一致和相对独立。

体系策划和手册编制综合考虑了安全、健康、环境、安保、质量、经济等相关要素，确保国家核安全局在监管活动实施中，始终将核安全放在最重要的地位。它覆盖了国家核安全局所有的核安全监管职能和管理体系所有相关活动；还覆盖了核安全监管系统内的所有相关部门/单位及其工作人员，包括总部机关、6个地区监督站、1个直属单位和1个挂牌技术支持单位。

在体系策划和手册编制时，充分应用了国际原子能机构安全标准所倡导的“过程方法”。即任何一项工作都是一个可以策划、实施、评价并持续改进的过程；综合管理体系是由一组相互关联的过程网络组成，各过程之间存在内在的逻辑和联系；通过识别过程、控制过程、评价过程的结果，并利用所获得的信息和经验反馈来改进过程，使管理体系得以不断的改进、完善。

手册尽可能完整、准确、精炼地描述国家核安全局的综合管理体系，包括组织政策、目标与规划，组织机构和管理责任，核安全文化建设，履行监管职责所需的资源及管理，管理体系重要过程的主要工作内容与要求，以及为实现体系的持续改进所采取的措施等。能够为监管系统内所有工作人员提供明确的工作标准和工作依据，有利于进一步改进监管活动的工作质量，提升核安全监管的权威性和有效性，持续完善中国的核与辐射安全监管体系。

综合管理体系手册可实现下述三大功能。

（1）组织文化手册：对核与辐射安全监管体系做一个全景描述：国家核安全局是怎样的机构，正在做什么，将要做什么，国家核安全局的使命、愿景、核心价值观和目标是什么。以便在整个监管系统内凝聚精神，达成共识。

（2）员工工作手册和新员工培训教材：对核与辐射安全监管工作和监管系统内部综合管理工作进行全面梳理，为管理活动和技术活动的具体实施提供线路图和工作指导：国家核安全局应该做什么，谁来做，怎么做。使活动的策划、管理、实施、评价和改进更加系统、科学、规范、有效。

（3）对外宣传材料：作为一个宣传和沟通工具，向国际同行和关注中国核与辐射安全监管的人士全面展示：国家核安全局为确保核与辐射安全所做的管理承诺和努力。树立中国核安全监管者的品牌与形象，增加国际社会和公众对中国核安全监管的信心和信任，同时也为认真履行管理承诺提供外部监督和推动力。

2 监管机构综合管理体系的主体框架

监管机构综合管理体系的主体框架按照GS -R -3的要求，分4部分展开。

（1）管理责任

为实现组织的使命、愿景和核心价值，国家核安全局发布核与辐射安全政策、安全目标及管理承诺，制定组织战略和规划，明确组织机构与职责，倡导核安全文化，关注利益相关方的需要；负责管理体系的策划、建立和实施；提供所需资源；定期评估，自我完善。

（2）支持与保障

充足的资源及其有效管理能为管理体系的执行、维护和改进提供强力支持与保障，能强化监管机构的能力建设，持续提高利益相关方的满意度。这些资源包括基础设施和工作环境、人力资源、信息和知识、科技研发、财政资源、供方和技术支持单位、国际合作等。对各类资源进行适当策划，保证提供监管活动实施所必需的资源，提升监管能力。

（3）过程实施

实施过程管理，对通用管理过程和核心工作过程进行策划、实施、控制和协调，确保各项工作的质量和有效性。对过程中相互联系的活动制定程序，规定活动如何在不同部门间过渡、衔接并最终完成，避免重叠、冲突或遗漏。

通用管理过程涉及文件管理、记录控制、采购控制、沟通与信息公开、组织变更管理，核心工作过程包括法规标准及政策规划的制修订、核与辐射安全审评和许可、核与辐射安全监督与执法、核与辐射建设项目环境影响评价、核与辐射事故应急和辐射环境监测、核与辐射安全重要人员资质管理等。

（4）评价与改进

通过各级管理层自我评价、内外部独立评价和经验反馈，建立综合管理体系的监测评价系统和自我完善机制，构建学习型组织，及时识别管理体系存在的问题和不足，实现持续改进。

2. 1 核与辐射安全监管综合管理体系建设的主要工作

我国核安全监管当局依据国内法律法规，并参照国际通行实践，建立了与国际原子能机构GS -R -3、GS -R -1等相关安全标准相一致的核与辐射安全监管综合管理体系。

核与辐射安全监管综合管理体系建设的主要工作内容包括。

制定监管机构的愿景、使命、目标和规划；

倡导和培育核安全文化；

测评利益相关方的满意度；

对每个活动或过程设定责任和权限；

对管理体系现状进行评价；

制定管理体系的文件结构；

确定和描述监管活动设计的所有基本过程；

制定和实施管理程序和工作程序；

开展管理体系的自我评价和独立评价。

该体系体现“过程方法”，落实监管理念，倡导核安全文化，优化资源，并为监管当局全面履行核与辐射安全监管职责、高质量完成监管活动、提高监管有效性和权威性、完成监管使命提供方法和工具。核与辐射安全监管综合管理体系的构建模型，如图1所示。

图1 核与辐射安全监管综合管理体系构建模型示意图Fig. 1 IMS model for nuclear and radiation safety regulation

除此之外，我国核安全监管当局各部门和单位利用“过程方法”，对其负责的工作进行分析，确定每一过程的输入、输出、需投入的资源和开展的活动，并对各环节有效实施管理控制。同时，识别不同过程之间的联系和相互作用，将综合管理体系的各项活动划分为一组相互关联的过程网络进行策划和管理，以便更有效、高效地达到预期结果。对特定过程的管理控制流程如图2所示。

图2 对特定过程的管理控制流程示意图Fig. 2 Flow chart of specific process control

3 综合管理体系实施中的潜在困难和应对策略

3. 1 配套文件的制修订及与管理体系手册的对接

综合管理手册在实施过程中需要配套文件的支持。总部、地区监督站和技术支持单位目前已制定和实施千余份行政管理程序、业务管理程序和技术管理大纲/手册，在很多方面能满足手册的要求，但也存在一些问题需要改进。综合管理手册中对应的文件结构如图3所示。

图3 核与辐射安全监管综合管理体系文件结构Fig. 3 Structure for IMS documents

总部现有行政管理程序和业务管理程序，较为完备且细致严谨，但存在缺项，需要补遗，并按手册要求对部分程序的内容进行整合和完善。宜进一步理顺项目管理和专业化管理的关系，在项目官员和特定领域对口人之间能充分衔接、沟通和协调，避免接口的交叉或重叠。

地区监督站在核设施/核活动安全监督方面有着较为完整的技术管理大纲，可将其提炼完善后上升为总部的针对某一类设施/活动的通用技术管理大纲。通用技术管理大纲（包括安全审评和安全监督）重点关注技术方面，对适用法规标准要求的要点进行梳理和整合，可确保总部、地区监督站和技术支持单位之间以及不同监管项目之间工作实施的规范性和一致性，有效避免重要要素或要求的遗漏。对各类核设施和核活动的安全审评大纲以及某些核设施/核活动的安全监督大纲尚在开发过程中。

针对不同类型核设施及其所处的不同阶段，地区监督站/技术支持单位可在通用技术管理大纲的基础上，制定和实施特定设施、特定阶段的安全审评大纲和安全监督大纲，并有一整套实施程序或作业指导书加以支持。

管理体系手册直接引用的配套文件需要在现有文件的基础上进行整合、补充或完善。可利用总部、地区监督站、技术支持单位的各自优势分工编制，统一审核与协调，保证上下游文件以及有平行接口关系的文件能协调、自洽。

地区监督站和技术支持单位可直接采用并执行总部的综合管理体系手册及配套文件，也可结合本部门和单位的实际情况，制定内部的管理手册和配套文件，但应保证与总部手册和配套文件之间有效对接和自洽。

我国核安全局的内部接口主要由3个核与辐射安全监管业务司、国际合作司及其他职能司在各自的职责范围内分别承担。而对各外部接口的日常联络、管理和协调主要由3个核与辐射安全监管业务司、国际合作司及其他职能司、核与辐射安全地区监督站、技术支持单位在各自的职责范围内分别承担，如图4所示。

图4 核安全监管部门主要外部接口示意图Fig. 4 Major external interface between different departments inside NNSA

3. 2 对监管系统各类文档资料的统一规范管理

总部、地区监督站和技术支持单位都有各自的文档资料管理制度，他们相对独立有效运作，为核与辐射安全监管做到有章可循、有据可查发挥了重要作用。综合管理手册对监管系统所涉及的各类文档资料进行了梳理和分类，并在文件和记录编码、文档分类分级管理等方面提出了明确要求，旨在识别重要的监管文档资料，并对其进行系统、规范、持续地收集、整理、归档和管理。这不仅是为了满足文档记录管理的要求，也能更易于检索和使用整个监管系统的知识和信息资源，并为未来的信息化建设和大数据应用打下良好基础。

在文档记录编码方面，综合管理手册在现行实践的基础上，描述了3类编码方法：国家核安全局对外发布的核安全法规、导则、技术文件及机构刊代码；以环境保护部、国家核安全局、核安全业务司等名义对外发文的发文号；监管系统综合管理体系内部产生和使用的各类文件记录，如图5所示。

图5 核安全代码编码方法Fig. 5 Coding approach for IMS documents

按照统一的文件/记录编码规则，使每份文件/记录都有唯一的身份标识，能方便工作过程的跟踪管理，并快速、准确地追溯某一文件或监管活动的完整历史档案信息，见表1。

在综合管理手册编制讨论过程中，大家既认同统一文件/记录编码规则的重要性，又对实践中能否得到有效执行表示担忧。由于监管系统涉及众多单位和部门，涉及大量的各类文件和记录，需要按分级管理的原则，将文件/记录编码和分类分级管理的责任交由各单位各自承担。同时，有必要在监管系统内及早开发电子文档管理系统，使得文件/记录的编码、提交、分类归档等都能在该系统内自动产生和实现。

表1 核与辐射安全监管综合管理体系文件记录编码规则Table 1 Coding rule for IMS documents

在监管实践中，各相关单位都收集和使用大量的外来文件，如监管所依据的重要技术标准规范、需执行的上级部门或其他相关部门的管理要求、被监管方提交的文件资料、参加国内外各种会议所收集的信息资料等。这些文件资料大都分散保存在不同部门或单位，其使用价值有待于进一步挖掘。例如，国内外适用技术标准规范会对安全审评/监督大纲或实施程序带来影响，对其版本状态、要求变化、与核安全法规要求的潜在冲突等应持续跟踪和有效管理，分析这些冲突和要求变化对安全监管可能带来的影响，及时有效应对。

3. 3 监管系统内重要岗位人员培训大纲的制定和实施

近几年，我国核安全局进行了两次重大的机构调整和扩编，管理职能得到整合和优化，人力资源快速增长，目前核与辐射安全监管队伍的规模已达到总部100人、中央本级1000人、地方近10000人。为使大量的、年轻的新增人员能尽快具备岗位所需的知识和技能，打造一支事业心强、业务精通、执法严格、拼搏进取的核与辐射安全监管队伍，国家核安全局采取了一系列措施，为员工提供多种类、多渠道、多层次的培训机会和业务提升通道。

目前，监管系统员工主要接受的培训类别包括：新员工入职培训，包括3个月的核与辐射安全基础知识培训，各单位开展的基础管理培训；技术人员业务培训，包括半年的核设施建设与运行系统培训，注册核安全工程师培训，核安全监督员培训，辐射安全监督员培训，两年的模拟机培训教员培训，各专业领域的资质培训和复训，岗位培训及各类内外部技术交流和研讨等。此外还有环境保护部组织的新员工政治思想教育，管理干部和技术干部定期轮训，内外部人员交流与学习（挂职）锻炼等。

上述系列培训能够满足各岗位所需的基本知识和能力要求，重要培训项目的培训大纲、培训教材和培训师资也较为完整。然而，从精细化管理和进一步提升监管能力和监管质量的角度看，与现实期望之间仍存在一定的差距。例如，对安全审评人员、法规标准制定人员、安全监管项目官员、辐射环境监测人员等，尚未制定和实施标准的培训大纲；现有的一些培训大纲，其描述方式和内容未能充分体现系统化培训方法及培训大纲应包含的要素；安全监督涉及的专业领域广，设施和活动的类型庞杂，技术要求深入，目前的统一培训、考核和授权难以体现不同核设施及其不同阶段、不同专业领域的不同特点。目前，核一司正在征集各单位/部门有关岗位培训大纲的需求，一些地区监督站也希望能按设施、活动或专业类别进行细化分类和管理，开展针对性的业务知识和技能培训，对监督员进行分类授权，如实习监督员、监督员、高级监督员等，以体现不同监督员在知识、能力、经验和业绩上的差异，为监督员拓展职业发展通道。

3. 4 国际合作与各业务板块的深度融合

我国核安全局自成立伊始就认识到国际合作的重要性，通过不断学习国际经验，引进先进理念、方法和技术，构建了中国核与辐射安全监管框架和核安全法规体系；建立了与国际原子能机构、OECD及其他核能国家监管部门的多边、区域及双边合作机制，广泛开展信息交流、人员培训、技术合作、专题研讨等多种形式的交流活动，利用国际合作资源促进了核与辐射安全监管体系建设和队伍建设。

随着监管实践的不断深入，对国际合作的需求正在向纵深方向发展，需要与各业务板块有效对接、深度融合，以更好地发挥其效益。在国际合作方面正在策划和实施的改进包括以下几个方面。

（1）除依托外部技术支持单位外，全面建设监管系统自身的《核安全公约》和《联合公约》履约能力，充分发挥内外部技术支持单位的各自优势。

（2）全面深度参与国际原子能机构安全标准及其他先进国际标准的制修订，以及重要安全事项的国际联合研究与专题研讨，与国际社会共享经验和教训。

（3）充分利用国际资源推进独立校核计算能力建设、人员培养和核与辐射安全监管研发基地建设，强化安全审评和安全监督的技术深度，提升核与辐射安全监管的独立性、权威性和有效性。

（4）加强与新兴核能国家在核安全监管方面的技术合作，系统策划和实施核安全国际培训活动，与国际同行分享中国核安全监管经验和资源，为我国核电“走出去”提供重要的监管支持。

（5）结合国内监管需求，对国际核安全政策与实践等动态信息进行持续跟踪和反馈，对前瞻性、全局性重要安全议题开展深入的专项技术研究，为我国的核安全监管改进提供重要借鉴。

要实现上述改进，除强化国际合作部门的技术力量外，更需要各相关对口业务部门的通力支持与深度参与，将国际合作视为业务部门年度工作计划的有机组成，针对业务工作的重点和难点问题，提出国际合作需求，同时具有开放心态和贡献精神，乐于向新兴核能国家提供支持和帮助。

3. 5 经验反馈与各业务板块的深度融合

近几年，国家核安全局在经验反馈领域有了长足的进步，主要进展包括：建立起专职的核电厂事件分析和经验反馈队伍，改进完善核电厂经验反馈制度和程序；对国内外核电厂运行事件和相关重要信息进行持续的监测、筛选、分析、评价和反馈，定期编制和发布核电厂运行经验反馈季刊、年度报告和专题研究报告；开发和使用核电厂经验反馈数据库及管理系统，在监管方和被监管方之间建立日常沟通和协调机制，搭建经验反馈工作网络和信息平台，提升了经验反馈工作的质量、时效性和影响力。

对经验反馈的未来改进建议包括以下几点。

（1）在监管系统内部形成双向的反馈机制。业务部门/地区监督站对经验反馈部门的研究成果有反馈和响应，用于锁定监管重点，调整监管策略；经验反馈部门针对业务部门/地区监督站的重要监管项目和需求，定向提供经验反馈信息服务，定制开发经验反馈产品。

（2）将经验反馈视为各部门/单位年度工作计划的有机组成，也是建立学习型组织的重要举措。在现有经验反馈工作成果的基础上，从运行核设施扩展至在建核设施，从核电厂、研究堆和核安全设备扩展至核燃料循环设施和核技术利用，从基于事件的分析反馈扩展至设施修改、管理和技术改进、法规标准体系建设、核安全文化建设等若干重要领域，逐步建立覆盖所有被监管设施和活动的经验反馈技术力量、各专题经验反馈数据库及信息共享平台。

（3）对核电厂及其他重要核设施/核活动开展安全业绩指标的监测和趋势分析。利用行业现有信息资源和数据平台，引进和使用WANO运行核电厂业绩指标体系，用于了解核电厂的整体运行状况，优化监管活动；参照国际原子能机构的技术指南，从监管者的角度开发和使用核电厂运行安全指标体系；与许可证持有者合作，渐次开发针对在建核电厂、核安全设备以及其他重要核设施/核活动的安全指标体系。

3. 6 监管者自我评价和独立评价的改进完善

自我评价和独立评价是综合管理体系有效运行并持续更新完善的重要机制。通过定期的自我审视以及接受来自外部同行的独立评价，能够及时识别体系运行中存在的问题和组织内外部环境的发展变化，不断调整组织的目标、政策和策略，改进和创新工作方式方法，不断提升管理体系的有效性和效率。我国核与辐射安全监管综合管理体系监测与评价方法如图6所示。

图6 核与辐射安全监管综合管理体系监测与评价方法Fig. 6 Approach to monitor and evaluate IMS

目前，国家核安全局主要通过部长专题会、局长办公会、司务会、主任办公会、半年度和年度总结会等例会制度，对各部门/单位承担的重点任务及进展情况进行检查和测评，识别存在的问题，提供必要的管理协调和支持，确保各项活动能达到预定的目标。其中，整个监管系统的半年度总结和年度总结是较为完整正式的自我评价方式，但在评价内容、规范性等方面与国际原子能机构安全标准的要求还存在一定的差距。

在独立评价方面，国家核安全局采用的方法主要有：对活动/文件的技术审查和验证，督查/工作督办制度，对供方/承包商的检查与评价，接受国际公约履约同行审议和国际原子能机构安全监管综合评估，申请实验室认可并接受定期的监督检查。这些方法对保证监管相关文件和活动的质量、保证政令畅通、提高工作效率等发挥了重要作用。然而，管理体系监查作为较为全面和重要的内部独立评价方式，尚未在监管系统内实施。

对管理体系自我评价和独立评价的改进建议包括以下几个方面。

（1）针对监管系统半年度和年度总结会议，规范各部门/单位总结报告的格式与内容。不仅要描述报告期内的工作成绩和进展，还应当分析年度工作目标实现情况及存在的差距，许可证持有者的安全业绩及趋势，监管过程中发现的重要问题及处理，利益相关方满意度调查分析，组织内外部环境变化分析等。进而识别待改进事项，确定下一年度的工作重点和计划的改进。

（2）对综合管理体系的管理评审可每年进行一次，与年度总结会议合并进行，重点检查评价综合管理体系的执行情况、符合性和有效性。在各部门/单位总结报告基础上编制管理评审报告，内容应包括：对综合管理体系运行情况的总体评价；重要工作业绩和进展；重大监管活动及安全目标的实现情况；内外部监测和评价的结果及纠正行动落实情况；内外部核安全文化状况与改进；综合管理体系后续的改进行动；需增补、修订或改进的综合管理体系文件；未来的监管挑战及应对策略等。

（3）定期开展管理体系监查，重点检查综合管理体系的各项要求是否得到严格有效的执行，评价工作绩效和领导能力的适宜性，各过程在满足和实现组织目标和规划方面的有效性，评价组织的安全文化。对体系监查中发现的问题，组织制定和实施改进行动计划并跟踪行动计划的落实情况。监查可依照IRRS的方法和流程进行，监查队长由国家核安全局高层管理者指派，各部门和单位选派监查员共同参与。

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Strategies to Address Potential Difficulties while Implementing IMS for China's Regulatory Authority

CHENG Jianxiu，FENG Yi，FU Jie，ZENG Chao，Luan Haiyan*
（Nuclear and Radiation Safety Center，MEP，Beijing 100082，China）

Abstract：Based on the suggestions by IRRS performed by IAEA to chinses nuclear and radiation safety regulatory system，NNSA developed and issued the IMS for China' s regulatory authority. As a major participant involved in the development，the author taking into account the current status of regulatory system for China' s nuclear and radiation safety regulatory body，analyzed the potential difficulties and challenges that may arise in the process to ensure the effective implementation of the IMS and put forward the suggestions for reference.

Key words：nuclear and radiation safety；regulatory authority；Integrated Management System（IMS）

中图分类号：X946

文章标志码：A

文章编号：1672-5360（2016）02-0017-07

收稿日期：2016-03-13 修回日期：2016-04-06

基金项目：核安全国际合作及港澳台核安全合作，项目编号 2110106

作者简介：程建秀（1966—），女，福建永泰人，研究员，硕士，机械工程专业，现主要从事核安全国际合作工作

*通讯作者：栾海燕，E-mail：luanhaiyan@ chinansc. cn