论澳门部分居民国籍争议的法律规制及影响

摘 要：澳门部分中国居民因可兼具使用葡萄牙旅行证件而存在事实上的双重国籍争议，产生于中葡两国国籍法在澳门适用的事实结果。中葡联合声明签署时双方备忘录和全国人大常委会专项决定所作的制度安排，达致了顺利实现国家对澳门的主权治理的功效，但也遗留了需进一步解决的问题，有必要在坚持既定立场的基础上加以巩固和完善。

关键词：澳门居民；中国公民；葡萄牙旅行证件；双重国籍

作者简介：许昌，男，法学博士，澳门理工学院一国两制研究中心教授，从事宪法、港澳基本法和国际法研究。

中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）03-0091-09

2015年4月16日，葡萄牙颁布修改葡侨委员会组织及运作的第66-A/2007号法律的第29/2015号法律，核心内容是将“享有主动选举权”的“居住于外国的葡萄牙公民”的相关资格做细则性调整，并相应修订选民登记的程序条件。因应该年内举行的葡总统、议会和葡侨委员会3项选举，同期葡全国选举委员会在国内外展开宣传活动，鼓励居住在外国的葡籍人士依照新法更新选民登记，这引发澳门特定社群流传各种说法。有称凡持有葡护照的人士都要进行选民登记，这不仅体现享有葡公民权利，而且是须强制履行的公民义务，否则不仅不能参与选举，而且还将影响现有葡证件的效力和续期，甚至或要被科处罚等。也有称葡驻港澳领事馆，面向在港澳地区大约16万“葡籍人士”1办理相关选民登记。葡驻港澳领事馆人员虽公开澄清该选民登记非属强制性、对其他领事手续并无影响2，但同时又声称，在澳门64万余人口中，有约16.8万人领有葡国护照，截至当年7月，此类被葡认定并在其驻澳门领事馆登记为“葡侨选民”的总数约为1.5万人3，而估算每次实际参与各场葡选举投票的选民人数为3000左右。

上述情况，表面上似乎属于葡萄牙内政事务，但由于其所称的16万多“葡籍人士”的国籍认定是基于葡对澳门数百年殖民占领而形成的，而其中的绝大多数人根据中国恪守澳门自古以来属于中国领土的立场而被认定为中国公民并处于中国澳门特区管辖范围内。中葡双方在不同时空条件下各自适用自身的国籍法规则，导致澳门部分居民人群国籍认定产生法律冲突。故在此中葡双方存在管辖争议的前提下，葡单方面高调主张属人管辖的行为，必然引发中国政府有必要积极应对的敏感政治问题和复杂法律问题。

一、澳门回归时居民的国籍状况和争议的初步解决

澳门部分居民具有双重国籍或多重国籍，特别是具有中葡两国的国籍身份，是历史遗留的问题，也是现实中仍在持续发酵的问题，具有深刻的法律背景。

澳门回归前在葡萄牙殖民当局管治期间，当地居民由于葡法律的适用而被严格区分为葡籍居民和华人居民。葡籍居民的形成，不仅是因为葡本土及殖民地人口的移民进入，而且更主要的是葡对澳门的属地管辖和其国籍法在澳门适用的结果，使得大批在澳门出生的华人被认定原始取得葡国籍。此外，葡萄牙由于采取承认双重国籍的立场，对于外籍人士因婚姻、归化申请等的入籍标准相对宽松。如是经过数百年、多代人的繁衍积累，澳门居民中的相当部分被葡当局标定为葡籍居民，他们手上持有葡国民认别证和护照，在各种身份文件中被认定为葡萄牙人，享有与葡本土居民同等的国民权利。华人居民则主要是在内地或侨居外国出生后因各种原因移民入澳定居的中国籍人，他们无法申领葡国民证件，体现其合法居留权利的证件是治安当局签发的身份证和居留证等。

而中国政府一贯认为，澳门和香港一样，自古以来都是中国的神圣领土，中国对澳门的属地管辖必然也体现在中国国籍制度在当地的适用上。因此，在中葡关于解决澳门问题联合声明签署的同日，中国政府在与葡萄牙政府正式交换的备忘录中明确申明：“澳门居民凡符合中华人民共和国国籍法规定者，无论是否持有葡萄牙旅行证件或身份证件，均具有中国公民资格。考虑到澳门的历史背景和现实情况，在澳门特别行政区成立后，中华人民共和国政府主管部门允许原持有葡萄牙旅行证件的澳门中国公民，继续使用该证件去其他国家和地区旅行。上述中国公民在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得享有葡萄牙的领事保护。”[1]（P14）

纵观中方备忘录的内容，可以分析出三个方面的主要内容：首先，重申了中国政府对澳门适用中国国籍法法定后果的一贯立场，即任何人只要是符合中国国籍法规定，都属于中国国民而具有中国国籍。这是基于中国对人和属地主权管辖的必然结果，具备和独立国家管治权与生俱来的合法性和正当性，任何外国包括葡萄牙都有义务加以尊重。其次，基于解决澳门问题的复杂事实因素，中国政府采取了灵活例外的政策，允许持有葡旅行证件和身份证件的中国国民在特区成立后继续合法使用相关证件出外旅行。这是考虑到上述中国公民已然享有持该等证件相对便利外游旅行的既得权利，并假定上述中国公民已经体认到自己的中国国籍身份，清楚明知使用外国旅行证件的法律性质，虽然这种体认和明知的程度迄今仍未能完全达致想象中的水平。第三，在上述原则和灵活规则之间，中国政府明示或暗隐的特殊立场是：由于中国现行国籍法明确规定奉行单一国籍主义原则，完全否定双重国籍的合法性，故此中国政府允许相关人等继续使用的葡护照或身份证，被中国政府视为葡旅行证件和身份证件，并不具备原有的国籍证明效力，相应地在中国政府管辖领域范围内包括在澳门当地，相关中国国民不得享受葡萄牙的领事保护，即其葡证件所承载的各项权利不得对抗中国对其的属人属地主权管辖。

针对中方的备忘录，葡萄牙政府在同日交换予中国政府的备忘录中声明：“凡按照葡萄牙立法，在1999年12月19日因具有葡萄牙公民资格而持有葡萄牙护照的澳门居民，该日后可继续使用之。自1999年12月20日起，任何人不得由于同澳门的关系而取得葡萄牙公民资格。”[1]（P14）这个声明内容表面明晰而实质内容隐晦，但至少包括以下三点内容：一是强调1999年12月19日前和20日后因应澳门管治权转移在国籍法上出现的变化，之前的既得权予以维持，之后在澳门出生的人不能因其出生地的原因而再新取得葡国籍。二是重申葡政府对已经取得其国籍的澳门居民可以继续使用其护照的承诺，由于其使用“护照”概念而明显回避中方使用的“旅行证件”的概念，所包含的葡政府所保障的国籍权利，应不只局限于出外旅行的权利而还可包含其他法定的情况。三是挑明葡方处理澳门居民国籍问题，只依据葡本国国籍法。在1999年12月20日后，澳门居民虽不能因在澳门出生的单一因素取得葡国籍，但仍可引用葡国籍法有关父或母任何一方是葡人在外国出生而在当地葡领事馆进行出生登记的方式、与葡人结婚的方式或申请归化的方式等取得葡国籍。这显然与中方所表达的政策立场和法律宗旨不相一致。

中葡双方的备忘录，事实上构成了对澳门部分居民所涉国籍争议的初步解决的政治安排。对照分析其内容，需要指出以下几个特征：第一，双方所力图解决的问题，是由于对澳门地方特殊管辖性质而导致的中国国籍法和葡萄牙国籍法同时在澳门适用所导致的复杂法律后果，根本分歧在于双方对自身就该等人群作为国民管辖基础的国籍认知不同。第二，双方基于各自独立的主权权力，在处理原则和具体办法上既有相向妥协，又有明显对立。中方坚持不承认双重国籍，认定持有葡证件的澳门中国国民具有中国籍，而否定其“葡籍”在中国管辖地域内的外国籍身份，但又允许该等中国国民合法使用该等外国证件出外旅行，是一种极为罕见的特殊安排。葡方承认双重国籍，又有处理双重国籍引发类似问题的较多经验，相对比较从容地承认该等人群的中国籍身份，但又当仁不让地主张他们具有完全的葡籍身份，这是符合相关条约（尽管中国未曾加入）和惯例的。第三，上述双方的处理办法，都是符合国际法和其本国的国内法的。从国际法观点而言，决定何种资格的人属于本国国民本质上属于各国国籍法自行决定的主权权利；从国内法而言，双方的备忘录都严格依据各自的国籍法规定，即便是中国灵活性地允许该等中国国民持有和使用外国旅行证件，也是为了在不与所奉行的单一国籍原则相抵触前提下采取的最灵活办法。第四，事实上，除中国外，所有各方包括作为相对方的葡萄牙和作为第三方的其他外国，全都认定该等中国公民同时兼具葡国籍，至于在其本国境内如何确定地施予该等人以哪一国家国民的待遇，是按照其护照标示的国家而认定他们是葡国国民，或是考察其“经常和主要居住地”而认定中国为其“事实上关系最为密切的国籍”，则全凭相关各国按照其国内法和相关国际法规则来展开对双重国籍的识别，中国方面可以提出自己的交涉主张但并无实质性决定权。第五，采用交换备忘录这样的外交行为，既表明双方各自立场和尊重对方立场的态度，又体现相互谅解、求同存异的善意，但并未构成联合声明的条约内容，并非具有强制履行的条约义务，因此其实施和避免争议，仍须双方的自觉和善意。

亦恰因为上述双方备忘录内容和形式上的复杂因素，该等安排仅在表面上在各自单方面规范体系内初步解决了相关问题。称其“初步解决”，是因为其至少还遗留有以下悬而未决的问题：一是持葡旅行证件（即护照）和身份证件（即公民认别证）的中国公民客观上享有因双重国籍待遇而择机确定国籍归属的任意空间，倘若当事人未能恰当认同其国籍身份，倘若葡方在中国境内要求其履行对葡的公民义务而损害其作为中国公民的权利，倘若第三国误解该等人的国籍身份，中国政府均无太多有效的办法去纠错和求取救济。二是由于葡奉行血统主义的确定国籍依据，上述人等的子女依据葡国籍法可以自出生取得葡国籍，这种国籍传代状况使得葡政府公开承诺其确保该等人世世代代享有葡公民权利，这和中国不承认双重国籍的系列规则背道而驰。三是中方并无法律规制外国政府对其在华侨民实行属人管辖的各种情况，故葡领事馆在澳门组织选举投票倘裹挟持葡证件的中国公民参与该如何制止，该等人倘若同时以不同国籍身份参与两国的政治活动该如何规范等，尚属政治上存在疑问而解决起来无法可依的难题。很显然，双方备忘录所形成的解决安排，属于中国政府在相关事务上的“不完全决断”1或“迟延决断”2，是有必要在条件成熟时加以完善和调整的。

二、中国国籍法在澳门特区的具体实施制度和澳门居民的国籍状况

澳门回归祖国后，根据国家宪法和澳门基本法，建立起以“一国两制”、高度自治为根本特征的澳门特别行政区制度，其中包括澳门居民的国籍管理和居民身份管理制度，相关依法行政的结果形成了当今澳门居民的国籍状况。

（一）中国国籍法在澳门特区实施的专门决定

澳门特区是中华人民共和国不可分割的组成部分，是直辖于中央并享有高度自治权的地方行政区域，考虑到决定澳门居民国籍问题是关乎国家主权管辖、非能由地方行政区域自行立法规范的事项，澳门基本法制定时即决定将1980年制定的现行的《中华人民共和国国籍法》列入基本法附件三，在澳门当地实施。同时，考虑到澳门居民国籍问题比较复杂，根据一要以不违反中国国籍法的基本原则为前提、二要采取灵活宽松的方式解决澳门居民国籍的实际问题、三应该保持港澳两个特区处理居民国籍问题的原则一致1的指导思想，全国人大常委会行使国家立法权，专门制定了《关于〈中华人民共和国国籍法〉在澳门特别行政区实施的几个问题的解释》2，确立了五个方面专门处理澳门居民国籍问题的具体规范：

1. 重申关于澳门居民中具有中国国籍国民的界定。这见诸该决定的第1款第1项：“凡具有中国血统的澳门居民，本人出生在中国领土（含澳门）者，以及其他符合《中华人民共和国国籍法》规定的具有中国国籍的条件者，无论其是否持有葡萄牙旅行证件或身份证件，都是中国公民。”该规定明确了澳门华裔居民根据中国国籍法规定自始取得中国国籍的法定范围，专门针对其中10余万因历史原因仍然持有葡萄牙护照者，宣告其别无选择地被中国认定其国民身份并施以国民待遇。该项规定符合中国国籍法的规定，体现了中国政府的一贯立场，是将附录于中葡联合声明的中方备忘录的核心主张进一步具体化、确定化。

2. 规定葡萄牙后裔居民在中葡两个国籍间任择其一的权利和程序。这见诸该决定的第1款第2项：“凡具有中国血统但又具有葡萄牙血统的澳门特别行政区居民，可根据本人意愿，选择中华人民共和国国籍或葡萄牙共和国国籍。确定其中一种国籍，即不具有另一种国籍。上述澳门特别行政区居民，在选择国籍之前，享有澳门特别行政区基本法规定的权利，但受国籍限制的权利除外。”相关人等涉及在澳门长期生活的葡后裔居民中有中国血统的人，本来根据中国国籍法可拥有中国国籍，但其中有些人基于历史形成的观念不愿做中国人，而中国政府也无意强迫其认同做中国人，故同意其采用在中葡两个国籍中任择其一的办法明确其在中国包括澳门地区在内的辖域内的单一国籍待遇。但就相关人等履行国籍选择事宜，该项决定并未强制设定期限，也未具体规定程序要求，唯就其未选择前享有何等国民待遇作出原则规定，即在未明确为中国国民之前，按照澳门特区居民中的外国人的身份确定待遇，不享有基本法规定只能由中国居民享有的选举全国人大代表、担任政协委员、出任特区行政长官和主要官员等政治权利。这是最大限度灵活宽松地处理葡后裔居民国籍意愿的制度安排，符合中葡两国政府的相关协议和谅解，也极大程度地照顾到相关人等的特殊利益。

3. 关于使用葡旅行证件和其他外国证件出外旅行的权利及限制。这见诸该决定的第2款和第3款：“凡持有葡萄牙旅行证件的澳门中国公民，在澳门特别行政区成立后，可继续使用该证件去其他国家或地区旅行，但在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述葡萄牙旅行证件而享有葡萄牙的领事保护的权利。”“在外国有居留权的澳门特别行政区的中国公民，可使用外国政府签发的有关证件去其他国家或地区旅行，但在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。”这一规定适用的对象都是澳门居民中的中国公民，包括持有葡证件的华裔中国籍居民、明确选择为中国国民的葡后裔居民和因各种原因通过各种方式持有外国证件的中国籍居民等；规定的内容是允许其使用该等证件出外旅行，但在中国辖域内不得主张外国的领事保护权；而隐匿于白纸黑字间的内容显示，该规定不能直接对持有该证件出外旅行所处地方国家对其的国籍认定和待遇产生确定性效力。

4. 确定国籍变更申报的原则规定。这见诸该决定的第4款：“在澳门特别行政区成立以前或以后从海外返回澳门的原澳门居民中的中国居民，若变更国籍，可凭有效证件向澳门特别行政区受理国籍申请的机关申报。”该条首先适用于澳门居民移居海外后回流的人士，他们若已经取得外国国籍而希望放弃中国国籍的话，可以通过向澳门特区受理国籍申请的机关申办国籍变更手续。其次在相关立法解释中，也宣称该条同样适用于根据前述第1款第1项被认定为中国国民的持葡萄牙证件的华裔居民，他们若不愿在澳门被视为中国国民，可以通过申请退出中国国籍的办法来实现国籍变更。上述以退出中国国籍为主要内容的国籍变更，无须像在中国内地般报送公安部统一批准，而只需要向澳门特区受理国籍申请的机关依法申办即可，程序相对简单，条件比较宽松。

5. 明确授权澳门特区政府自行指定处理国籍事宜的机关。这见诸该决定的第5款：“授权澳门特别行政区政府指定其有关机构根据《中华人民共和国国籍法》和以上规定对所有国籍申请事宜作出处理。”一是授权澳门特区政府自行指定国籍处理机关，二是明确澳门政府机构处理国籍事宜，依循的法律依据只能是国籍法和该项规定，当然不排除其可为具体实施该等法律而订定执行细则。三是所有有关澳门居民的中国国籍事宜，包括国籍取得、丧失、退出和加入批准等，概由澳门政府在当地依照授权处理，无须专报中央批准。

（二）澳门实施国籍法的本地立法体系

在全面实施国家现行国籍法和全国人大常委会《关于国籍法在澳门特区实施几个问题的解释》作为核心规范的基础上，澳门立法会在回归当日午夜即自行制定了题为《澳门特别行政区处理居民国籍申请的具体规定》的第7/1999号法律。1该法律共11条，主要内容是：第一，明确指定在澳门具体处理国籍申请的机关是澳门特区身份证明局（第1条），该局根据其组织法是“辅助澳门特别行政区行政当局在民事与刑事身份认别及旅行证件方面之工作”的“一般部门”[2]（P253）。第二，明确该局自行处理国籍申请的种类，包括外国人或无国籍人加入中国国籍、中国公民退出中国国籍、曾有过中国国籍的外国人恢复中国国籍、具有中国血统但又具有葡萄牙血统的居民选择中国国籍、具有其他国籍的原澳门居民中的中国公民变更国籍等5种情形（第2条）。上述规定与国籍法规定大体保持一致，所增加的是兼具中葡血统者选择国籍、回流移民变更国籍等特殊项目。第三，具体规定了当事人提出国籍申请的办理手续和附同文件，以证明当事人身份和国籍状况、亲属关系和国籍变更理由等，其中特别针对兼具中国和葡萄牙血统者确认选择中国国籍和从海外回流者申请变更国籍的，规定了特殊要求。上述规定根据澳门特区的具体情况，通过提交证明文件的方式进一步明确和细化了国籍法中规定的相关资格条件，使得上位法中相对原则的规定衍化为具体可操作的规范。第四，确认特区政府受理国籍事务的决定权限和优先考虑因素，明确身份证明局局长对国籍申请的审批行使自由裁量权，其决定为最终决定，但利益人可按一般规定对之提起司法上诉（第10条）；身份证明局局长在审核国籍申请时，国家、特区安全及公共秩序的因素应优先给予考虑（第11条）。该规定明确了负责机关的权责范围和依据，对于保障国家利益和当事人的权益皆有裨益。第五，特区相关机构对当事人的通知义务和特区政府定期向中央人民政府有权限机关送交获批准的国籍申请的制度（第12条第1款）。从法定程序上既保障了当事人的合法权限，更体现了中央政府对获授权的特区政府依法行使授权权限的合理监督。

在依法办理澳门居民国籍事务基础上建立起的澳门居民身份管理制度，则是以澳门基本法第24条的相关规定为原则，澳门特区立法会根据基本法制定了题为《澳门特别行政区永久性居民及居留权法律》的第8/1999号法律，分别就中国公民、葡萄牙人和其他外国人及其子女成为澳门特区永久性居民的资格条件、所享有的居留权内容、非永久性居民的界定和排除因素等重要内容作出具体规定1。该法律与澳门特区管制出入境、投资和技术移民等法律制度一起，共同构成对澳门特区永久性居民、非永久性居民和其他人依法展开身份管理的核心制度。

上述规定，使得中国国籍法在澳门特区的实施，有了更加具体可操作、符合澳门特殊实际的规范基础，体现了在中国辖域内中国国家对自身国民绝对的、充分的主权管辖，形成了“一国两制”条件下澳门居民国籍归属的法律实状，但对于有效调整和规限澳门部分居民双重国籍问题则帮助不大。

（三）澳门居民的国籍现状

对澳门特区人口结构和居民国籍状况，目前可资确凿引用的最新数据包括：

1. 澳门常住人口已达64万余人。按照澳门特区政府统计暨普查局2015年5月12日公布的最新统计，澳门截至2015年第1季的常住总人口为640 700人，考虑到同期外地雇员总数为174 924人2。该统计并未就居民国籍构成提供数据，也无相关线索可资追寻。

2. 澳门特区政府分别发出居民身份证和中国公民旅行证件651 866人和454 204份。按照澳门特区身份证明局截至2013年12月31日的统计，该局由1999年12月20日至2013年12月31日，累计向651 866人签发澳门特区居民身份证，包括新发、换发永久性和非永久性居民身份证等不同情形；共向持有澳门居民身份证的澳门特区永久性居民中的中国公民签发429 275本澳门特区护照，向无权取得其他旅行证件的澳门特区的非永久性居民中的中国公民签发24 929本特区旅行证；同期受理国籍申请2902人次，其中加入中国国籍的857人；恢复中国国籍的520人；退出中国国籍的61人；选择中国国籍的1415人；选择葡萄牙国籍的45人；变更国籍的4人3。

该统计虽然与统计暨普查局的前述统计口径和结果并无直接的对应关系，但相对更为精确真实：既反映出持有澳门居民身份证者有相当数量（10万以上）并非在澳门常住，他们长期定居生活工作在香港、欧洲和美加等地，但却享有澳门居民的法定权利特别是高福利待遇；又在很大程度上反映澳门居民国籍变动的真实情况，唯仍然难以反映澳门居民国籍状况的准确全貌。一是因为申领中国澳门护照和旅行证的数字并不能涵盖澳门中国籍国民的全部，部分澳门中国国民因年龄和其他原因未曾外出离境故无须办理中国澳门护照，部分澳门中国国民因使用外国旅行证件外游方便而不曾办理中国澳门护照，部分非永久性居民中的中国公民仍在使用内地签发的中国公民护照等，都导致上述统计在反映澳门中国国民总人数上的不完整。二是仅有国籍申请引发的国籍变动的统计，而无澳门居民国籍原本状况的确切统计，也难以反映出核心问题上的准确状况。三是更为复杂的兼具中葡国籍居民的国籍确认程序，从针对人群的界定标准，到履行程序的时间限定，都无确定的客观要求，因而更难达致准确的统计数字。

3. 人口普查结果称澳门居民中有509 788人为中国籍，占总人口的92.3%。按照澳门政府统计暨普查局最新一次人口普查的结果，截至2011年8月12日，澳门特区总人口为552 503人，其中中国籍509 788人，占总人口92.3%；葡萄牙籍5020人，占0.9%；其他外籍人士37 695人，占6.8%。其他与国籍可能相关的统计数据包括：在出生地方面，在中国内地的255 186人，占总人口46.2%；在澳门出生的226 127人，占40.9%；在香港出生的19 355人，占3.5%；在葡萄牙出生的1835人，占0.3%；在种族划分方面，华裔510 383人，占93.4%；葡裔8106人，占1.5%；在常用语言方面，除4022人约占0.7%声称使用葡萄牙语、2.3%常居人口使用英语外，其余90%以上居民使用包括广东话、福建话和普通话在内的中文交流。1

该普查数据直接提供了澳门居民国籍构成的准确数据，较为直观地反映了相关国籍归属的真实状况，尤其是从中国籍澳门居民与其族裔和出生地数据的关联度来分析，显然是基于对前述华裔在中国领土包括澳门出生者的国籍有正确的认知。但报告并没有提供判断不同情况澳门居民国籍的实际标准，是根据被统计人主观认同的自我声称，还是根据普查者依据国籍法所作的客观判断，笔者从相关报告中找不到任何根据，更无从解释为什么葡裔和葡籍人士比原本葡萄牙方面介绍的1999年政权交接前的人口数量（约为1.1万人）显著减少的现象，是否与葡裔和葡籍人士在该段时间大量返葡生活（这与通常理解的葡萄牙人来澳增加的趋势恰好背离）有关，尚待做细致研究。

上述情况说明，在澳门居民国籍问题相对较为复杂的情况下，特别是在国家授权澳门特区自行受理国籍申请的情况下，澳门居民国籍构成状况有其相对清晰的一面，但又因缺乏法律规范具体处理事实上存在的双重国籍而呈现复杂性的另一面。而且相对于国籍法及其实施性法律相对抽象、概括的规范特征来说，将之具体适用于每个千差万别的鲜活个人在不同境遇下的不同情况，更会产生并呈现复杂多样的形态和认知，而由此所引发的各种法律的、观念的、管理方式上的具体事项，都迫切需要成体系的法律制度的规制和调整。

三、国籍法在澳门实施的成效和存在问题

现行国籍法及国家针对澳门居民国籍状况所作的特殊制度安排，特区实施国家国籍制度并自始建立具体操作性的规范体系和办理机构，两者的有机结合从总体上符合澳门回归祖国后的现实需要，有效落实了国家对于澳门居民的属人管辖，保障澳门同胞当家作主参与国事管理的神圣权利，作用和成效必须充分肯定。

尤其是国家针对澳门居民事实上存在的双重国籍所采取的灵活措施，在特区制度运行中确实发挥着突出的特殊功能：一是最大限度地照顾到澳门居民历史形成的既得权利，在明确对其中国主权管辖的前提下，作出尊重历史和现状的制度安排，体现了国家开放、宽松的政策取向。二是允许部分澳门居民使用外国证件出外旅行，允许回流澳门居民方便地办理国籍变更的申请，允许兼具中葡国籍的澳门居民通过选择确定其国籍归属，这些制度变通了中国国籍法的现有规定，事实上一定程度默认和缓和了相关管辖权和保护权的冲突问题。三是相关安排从保障人的顺畅流动入手，对于促进和保障澳门自由港和国际赌博娱乐休闲中心地位有重要作用。四是从“一国两制”内在机理看，澳门实践的宝贵经验和遭遇问题可为内地相关领域的改革开放提供有益的借鉴。

而作为同一硬币的另一个面，处理澳门居民国籍问题的灵活措施，也不可避免带来显而易见的负面影响：首先，产生特定的管辖难题。在承认澳门部分居民存在事实上双重国籍的法律前提下，相关制度安排事实上导致这样一种实施效果，即中国政府仅可在中国领域内包括澳门特区范围内对该等中国国民实施完全的属地管辖，在中国领域外则只可在所在国对持用葡国旅行证件的中国国民有明确身份认知的情况下才能实施属人管辖，而在对方认定其葡籍身份时则很难实现相关的属人管辖，这导致中国对该等国民的法律管辖因依赖于多个前提条件而无法充分行使。其次，成为产生国家认同和国民身份认同的障碍之一。在澳门回归过渡期内，由于中葡双方认知不同但又需要就统一换发澳门居民身份证作出实质安排，不得不依循香港的前例，在统一换发的澳门居民身份证登载和标识的内容中，故意删除了换发前证件中曾经标识的国籍身份资料，形成不显示国籍身份，仅标注姓名、性别、出生地和日期、父母姓名、签发日期等身份资料。该身份证在澳门回归后曾继续有效并成为换发新证的基础，迄今尚无重新增设国籍身份的资料和标识。而由于直接发放中国澳门护照的机关是澳门地方机构，各方习惯宣称其为“特区护照”而较少明确其中国国民护照之一种的性质，导致部分申领并使用者某种程度的误解；唯持有并使用葡萄牙旅行证件和身份证件者，往往因该等证件上事实上标识的葡萄牙国籍而加深其对葡国身份的认知。这些制度安排或实施中的原因都不同程度地导致这部分澳门中国居民对中国国籍身份的陌生甚至疏离。对于相当数量的使用外国旅行证件的澳门居民而言，他们客观上等同于穿梭在不同国籍的外在标定之中，时而意识到自己是中国人，时而又被认定为外国人，这种困扰或多或少都会对其国家认同观念产生微妙的影响。第三，澳门高度自治事项范围内的不少制度和政策，如当地居民身份证和其他有效证明文件不注明国籍、官方的人口统计通常仅以种族、语言、出生地为标识做人群分类，涉及国籍时（如参与全国人大代表选举和担任特区主要官员时）往往根据当事人自我声称而非通过恰当的资格申报和审查程序，中央政府和特区政府对于外国领事馆依据其本国法给予相关港澳居民的各类待遇鲜闻过问干预等，更使得许多人产生国籍归属问题无关宏旨的错觉。第四，澳门特区遭遇的问题和挑战并非其独有，实行同样政策的香港因其国际化程度更高、人心回归任务完成得更困难而出现更为严重的国家认同和国民身份认同的考验，内地也因对外交往规模不断扩大而引发潜在的双重国籍人口的事实。处理澳门部分居民的国籍问题，需要顾及“牵一发而动全身”的整体效应，难度可想而知。

反观本文开头引出论题的具体事例，各方的反应也是令人震惊和讶异的。很显然，葡萄牙政府违背中国国籍法和中方在中葡联合声明备忘录中表达的原则立场及双方谅解，在澳门辖域内动员中国公民行使葡人的公民权利，是单方面主张对持葡旅行证件的中国公民实施属人管辖的非法行为，理当受到中国中央政府和澳门特区政府乃至澳门民间的谴责和抵制。但不幸的是，相关过程中，不仅未见有关政府机构的公开声明和抗议动作，而且澳门当地的主要媒体，在相关报道中也直接引述葡方资料，称“港澳大约有十六万多葡籍人士，本澳约有一万一千名合资格的葡籍选民”1，而不曾根据中国国籍法和在澳门适用的相关法律来加以分析说明，反映了相关记者、编辑在该问题上的观念模糊和立场错位。

诚然，澳门居民普遍具有浓厚的爱国传统，国家观念和民族感情牢固树立，对于澳门中国国民身份整体上理解并认同，但在前述问题上为何保持沉默呢？这或许和以下误解有关。一是认为葡萄牙领事馆在澳门组织其侨民参与国内选举的行为，符合《维也纳领事关系条约》第五条第（一）款关于领事职务包括“于国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益”2的规定，也符合各国领事活动的常态。二是引证葡相关法律（第13/1999号法律即选民登记法律制度）的规定，说明葡政府对于居住在葡国内的公民是强制性录入选民登记册的，而对于居住于外国的葡公民来说选民登记则属自愿性质3。换言之，葡法律并未强迫澳门所谓“葡籍华人”强制性参与葡的选民登记，该等人士若否认自己的葡选举权利并不会招致处罚。三是认为中葡之间解决澳门居民国籍问题的安排和表态，反映的是当时为解决过渡期问题而表明的立场，当今在中葡友好的政治环境中，没有必要重提旧事引发争论，对此事可以眼开眼闭无须专门应对了。对此，笔者不敢苟同，原因之一是《维也纳领事关系公约》明确规定，在接受国内保护派遣国国家和国民的合法利益，必须以“国际法许可之限度”为前提，尊重各国独立而平等的国家主权行使是国际法的基础规范，相关条约确立的一国对于兼有他国国籍的国民不得对抗性地施以外交保护，在中国政府明确换文告知葡萄牙政府不承认相关澳门中国居民同时具有葡萄牙国籍的情况下，葡政府在中国主权治下的澳门地方公然对抗性地行使对相关人等的国民属人管辖，显然构成对中国主权管辖的不尊重，故各国通常都会采取自我抑制的办法去避免导致严重的国际争端，葡单方面的主张冒犯了中国的主权，很难说满足了国际法许可的要件。原因之二是只要相关行为构成了对中国主权管辖的非法侵害，对相关人等采取强制性或自愿性选民登记只是确定侵害后果的程度性指标而已，并不阻却非法侵害的基本定性。原因之三是不该把政治偏好与法律行为的是非判断混同起来，政治上可以借助于“求同存异”的谋略去解决某些分歧，而法律上则必须根据既有规范最大限度地主张维护自身权利，不能在对方单独声称的情况下，丧失既定的立场。

因此，笔者主张，在葡萄牙罔顾中方正当权利主张而单方行使其国民管辖权力之时，中国中央政府和澳门特区政府都有必要作出适当应对，至少应该公开发表坚守既定立场的官方声明，并辅之以必要的外交交涉，既要正面阐述中国国籍法和相关一贯立场，又要对葡方的公然侵害予以制止，从而澄清是非，更好地澄清和巩固澳门居民的应有国家观念。同时，从国家管治特别行政区的制度安排而言，倘若能结合国家对日益增多而实际存在的中国公民存在“双重国籍”的完善管理，而循序渐进形成国家处理属人和属地管辖的全国性统一制度则最好；如若一揽子解决问题的条件不成熟，则可从澳门情况出发从建立和完善限制澳门特区重要政治职务据位者不得同时承担中外“双重效忠”的法定责任、限制外国政治性组织和团体不得在澳门特区展开如选举等政治性活动等制度入手，将维护国家主权、安全和发展利益的宗旨落实为法律规制和制度实施的具体活动，从而逐步创造条件从国籍法和其他法律的契合体系中，巧妙地定向地解决相关问题。

综上所述，国籍体现着国家与其国民之间的法定联系，是标识国家对特定人实行属人的主权管辖的法律特征。双重或多重国籍产生于不同国家法律的法律适用，同时带来对该个人如何自处和各个国籍国如何对待该人两个主体维度上的法律问题，前者可通过法律加以调整和引导，后者则完全取决于法律的规制和判断，相关的法律既包括国内法，也包括国际法。中国与葡萄牙处理澳门部分居民事实存在的双重国籍争议，是从澳门实际出发维护了国家主权、统一和发展利益的制度安排，取得了确保澳门顺利回归和实现国家对澳门居民有效治理的成效。在未来长期坚持“一国两制”特别行政区制度的过程中，要始终如一、一以贯之地坚持既定原则立场，同时还要不断面向新的考验和挑战而加以完善创新，在适当条件下参考国际法相关公约和惯例做“终极决断”，对此笔者抱以热切期待。

参 考 文 献

[1] 郑言实：《澳门过渡时期重要文件汇编》，澳门：澳门基金会，2000.

[2] 澳门行政公职局编：《澳门特区〈2012公共行政〉》，2013.

[责任编辑 李宏弢]