设立产业扶贫引导基金助推精准扶贫

张维康

我国的贫困高发区或密集区主要集中在边远地区或连片山区，虽然这些区域经济拮据，但却在地理、气候、水源和土壤等方面具备发展优质农产品和农业服务业的天然比较优势。这些地区的种养产业或服务业往往具有生态、独特、稀缺和优品高质等特点，潜藏着优渥的市场前景。目前，在国家精准扶贫、精准脱贫的战略发展要求下，若能以贫困地区的地方性种养业或观光休闲等附加值农业为发展基础，引入产业化发展思路，通过农业市场化发展的规模效应、带动效应和经济效应实现外生扶持向内生致富的转变，才能更切实地为贫困户的自我发展带来持续性“造血”动力，从而形成脱贫致富的长效机制。

尽管我国政府主导扶贫的力度不断加大，但贫困地区的产业扶贫发展依然面临着资金投放对接失准、效益低下、供需缺位等瓶颈。为了能更好地引导和激发当前大规模精准扶贫专项资金的内在动力，提升贫困地区“造血脱贫致富”的可持续效应，若能遵循市场经济体制改革的主线，借助市场化机制作为创新驱动，破除贫困地区产业扶贫发展资金的困境，才能更好地以产业扶贫为精准扶贫的突破口，最终在“十三五规划”的时间节点上全面打赢精准扶贫攻坚战。

基于此，本文总结分析了产业扶贫资金的现存问题，认为可尝试在贫困地区以设立产业扶贫引导基金（以下简称引导基金）的方式推动精准扶贫，并阐述了其现实意义和具体的策略措施，以期为精准扶贫的顺利实施提供一个金融视角的创新和策略参考。

产业扶贫资金的现存问题

政府主导产业扶贫的弊端明显，资金使用效率较低。一是在产业扶贫开发的资金预算管理中，政府通常以财政专项扶贫资金的贴息、补助、奖励等形式激励企业参与。但扶贫资金一般单次和单向流动，不能形成内生重复循环并发挥财政扶贫资金的杠杆放大效应和撬动效应，资金投放的激励效用和融通功效较低。二是政府主导的项目审批往往更重报送材料而轻实地考察，企业和政府之间可能存在信息不对称和道德风险问题，骗取资金和腐败现象时有发生，这可能会引发公众对扶贫开发的负面认知，降低扶贫工作的公信力。

产业扶贫资金投放缺乏引导，难以实现精准对接。贫困地区产业发展具有一定的特殊性和区域性，在扶贫脱贫的目标引领下，带有公益性的扶贫产业发展更需要精准引导和强化激励。但产业扶贫资金的投放对地方性政府决策权依赖过大或靠关系拍板，显得较为随意，投放决策的方式和程序不够科学和缺乏引导，资金投放的集中度、精准度和投资效益也显得不足。因而，扶贫产业发展的供需对接容易失准，产业扶贫资金的效果也难以直接和精准地用在扶贫效益更好的产业和企业上。这种缺乏引导的扶贫资金投放模式不仅加重了政府主导扶贫的监管难度，还导致扶贫资金在对接产业发展需求和建档立卡贫困户上的效益较低，过分补贴与供需不足或供需缺位等矛盾性问题并存。

地方性涉农中小微企业参与扶贫的资金投入不足，融资难度较大。地方性中小微企业往往具有产业扶贫开发的先天优势，它们源于和成长于本地的产业生态环境，对当地产业发展现状和趋势有更广更透的了解，因此它们对扎根和深耕本地产业的意愿可能会更加强烈，因而是发展产业扶贫的主力军。但是多数涉农或参与扶贫的地区性中小微企业的管理经营能力较弱，加之自身资金实力受限，流动性较差且抗风险能力较弱，在扶贫产业的投入上显得尤为谨慎，产业扶贫发展的规模相对较小，扶贫的带动能力并不强。另外，由于贫困地区产业基础较弱，潜在的市场风险与自然灾害风险导致了农业产业本身的弱质性和脆弱性，使得传统金融机构对这些更适合也更愿意参与产业扶贫开发项目的中小微企业的扶持力不从心。由此而形成的融资困境往往成为了当下一些中小微企业参与扶贫开发的主要问题所在。

产业扶贫资金的流向有失偏颇，导致扶富不扶贫，贫富差距可能进一步拉大。现行的产业扶贫资金多数流向了龙头企业、专业合作社、家庭农场或种养专业大户等扶贫经济组织，但这种资金投放策略并未采取专门针对建档立卡贫困户的后续特惠扶持政策和精准对接体系，从而难以将扶贫效益直接和充分地转嫁到真正的贫困户身上，没有形成“真扶贫、扶真贫”的局面。这种情形会导致产业扶贫资金扶富不扶贫的现象发生，专项扶贫资金的投向初衷可能因此而发生偏移，贫富差距反而可能进一步拉大，并诱发潜在的社会矛盾。

政府主导产业扶贫的资金配置容易导致供需时滞错位，难以发挥更大效应。目前，多数地方政府为了保障扶贫项目的顺利实施和降低扶贫资金的流失风险，通常只针对项目实施单位做出扶贫资金发放的事先承诺，而资金发放的承诺兑现则需在扶贫项目完成验收以后。然而，这会导致产业扶贫项目实施企业在最亟需资金的项目投入前期不能获得足量的资金支持，资金需求与供给之间存在时间上的错位。这一方面会弱化企业投入扶贫产业开发的力度与意愿，另一方面也可能因资金不足影响项目的建设质量，从而难以达到验收标准要求，进一步影响扶贫效果。

产业扶贫资金缺乏有效整合，扶贫效果受到制约。在政府强力扶贫的政策背景下，尽管政府扶贫专项资金的门类较多，但各个部门大多“撒胡椒面”式各自为阵，相互独立决策，容易引发重复投放。同时，这也给各种资金的整合带来了难题，使得资金无法统筹安排和有针对性地对扶贫效益较好的企业进行集中引导和参与激励。另外，尽管有些地方政府对产业扶贫资金“改补为借”，以担保金放大形式撬动银行信贷资金，但直接参与利益主体的增多也加大了资金的整合和利益分配难度，不能发挥专项扶贫资金的更大功效。

设立产业扶贫引导基金的现实意义

在精准扶贫思路中，引导基金模式将可能对现有政府扶贫资金预算管理体制、金融机构与中小微企业产业扶贫项目的资本金融通做出改革创新和有益补充。这也是对当下扶贫开发的供给侧改革创新，通过对扶贫模式的结构性调整，达到扶贫资金投入要素的优化配置和有效供给，提高精准扶贫的量和质。

总体上，引导基金能通过发展产业扶贫的方式，能较好地化解当下精准扶贫专项资金面临的谁来用、如何用、用得准和用得好等问题。一是引导基金的资金分配方式将传统的补贴改为投资，以市场配置资源的决定性作用为基准，对财政扶贫资金分配体制进行创新、改革和补充。这既有助于优化扶贫资金的配置效益，又有利于引导资金投向贫困地区的特色效益农业或高附加值农业服务业，实现农业产业的结构化调整和规模化升级，最终以市场无形之手实现造血扶贫脱贫。

二是引导基金能实现“精准引导、资金放大、融通循环、绩效评估”的预期投放效果。这既能进一步放大精准扶贫专项财政资金的供给和功效，又能引导和盘活社会资金，促成政策扶贫资金和社会资金联手推进精准扶贫开发的局面，也能实现两者的保值增值和循环效益。

三是引导基金能精准对接地方性扶贫产业和被投企业的发展需求，将资金用在刀刃上，真正实现扶贫资金在贫困地区产业发展中的正确引导和精准投放，体现出精准扶贫开发的精准思维，达到扶贫效益的精准到户，实现精准扶贫的核心目标和政策初衷。

四是引导基金的市场化运作将简化行政审批，不仅提高了引导基金的投放运行效率，还能从源头上预防贪腐发生，较低制度性交易成本，优化扶贫资金的公正性。同时，引导基金对贫困地区产业发展需求的市场化判断和决策将更专业、更细致、更严格，监管更到位，能较好保证资金的效益性和安全性。

五是引导基金将更加关注地方性中小微企业和见效期相对较长的农业产业化发展，这不仅利于推进贫困地区扶贫开发，也符合国家对中小微企业和现代化农业产业等实体经济发展的政策导向，更好补齐“四化”中农业现代化这一短板。

设立产业扶贫引导基金的策略建议

各级政府分工协作，明确责任，推动引导基金发展。一是国家层面出台产业扶贫专项引导基金的指导意见。指导意见要明确引导基金的概念、性质、宗旨、运行模式、监管考核和风险控制等方面的指导性意见。

二是省级或市级财政、农委、扶贫和企业管理等部门联合成立起引导基金工作协调机制，批准设立专门的扶贫产业引导基金理事会或法人公司，行使重大事项协调和受托经营管理等职责。同时，明确引导基金的设立规则、管理办法、资金来源、运行模式和退出机制等实施指导细则和要求，确保按市场化原则进行。

三是县级政府认真研判，结合当地贫困地区特色效益农业发展现状和需求，负责组织好引导资金投放项目的实施工作，出台对接区域性引导基金的指导和考核激励办法，明确具体的部门职责和索投产业详情，配合引导基金公司的前期调查和后续监管工作等。

资金来源以政策性扶贫资金为主，社会资金为辅。引导基金主要来源于政策性精准扶贫资金中的专项扶贫产业发展预算、基金运作收益（如应得投资收益与利息等）以及按比例私募的参与产业扶贫的社会资金。社会资金的私募对象重点偏向于金融类国有企业和社会服务意识较强的龙头民营企业，私募社会资金可按与政策资金1：1或弱于其的比例执行。政策资金以政府信用对社会资金形成引导、聚集和放大效应，两者实行按比例共担风险与收益的原则。

管理模式上按法人治理，厘清政府与市场的关系。一是引导基金引入科学规范的法人治理结构，如事业法人制或公司法人制。但不论采取哪种治理结构，均需委托或招标专业化的具有规定资质、良好信誉和从业经历的职业化基金管理团队，实行管理权与决策权的分离。同时，基金资金的托管管理以对地方性银行的招标进行。

二是引导基金是一种扶贫政策资金的市场化融通和投资模式，公益性与商业性兼具，因此引导基金要正确处理好政府与市场的关系，做到分工明确与合理到位。总体上做到以市场化运作为主导，将扶贫开发中市场配置资源之手的“基础性作用”转变为“决定性作用”，将政府干预之手的“决定性作用”转变为“基础性作用”，做到管理的不缺位和不越位，发挥好协调服务作用。不缺位就是对基金服务、监管和扶持要恰到好处，即对引导基金的市场失灵及时作出正确和有效干预，尤其要负责对投资方案进行审定，并对投资方向进行把控，使之不脱离扶贫脱贫和助农富农的发展逻辑。不越位就是去行政化干预，即政府不干预基金的运行，遵循市场逻辑分配资金和遴选被投企业，达到经济效益的可持续性，切实实现造血致富。

构建严格的监管机制、考评体制和维权机制。一是制定严格的监管和考评机制。委托外部第三方机构对引导基金机构进行全面公正的审计、核算和评估。内部监管责任明确，绩效的奖励及时到位，加大对违纪违法行为的惩处力度。同时，针对事业法人制模式，还需在负责人的行政级别和员工的待遇上提供倾向性激励，提高团队的激励效能。

二是构建起以贫困户利益为导向的倾斜性维权机制，尊重贫困户的选择权、参与权、知情权和监督权，帮助和确保贫困户与被投企业之间建立起紧密的利益连接机制。维权的具体形式可体现为两类，如贫困户与被投企业签订正式合同，或贫困户遴选代表进入监事组织并行使发言权、建议权和表决权等。

投资模式灵活多样，引导范围明确，实时合理退出。一是资金投资可采取以下方式进行，并实施动态监管。例如：阶段参股，即向支持贫困地区精准扶贫的产业发展且具备较好潜在扶贫效益的企业参股，并按约定条件在一定期限内退出；跟进投资，即向政府精准引导或主动参与扶贫开发并表现出良好扶贫带动示范效应的扶贫参与企业跟进投资；风险补助，即对参与产业扶贫开发的中小微企业或初创企业予以一定的风险补助，增强其抵御风险的能力和提高企业扶贫开发的积极性；投资保障，即遴选出经济效益好、扶贫效果佳的中小微涉农企业，予以资金资助、融资担保和创业补贴等保障措施。

二是基金投资须对以扶贫脱贫为目标的产业为投资导向，建立基金引导投资的负面清单，如股票、外汇、房产、企业债券与金融衍生品等。引导基金的闲置资金采取银行存放或国债购买的方式进行保管。

三是引导基金依据地方性精准扶贫规划目标设立存续期限，可尝试以“十三五规划”要求的2020年实现整体脱贫作为存续期限的设定参照。

四是引导基金应按照扶贫效果和存续期限规定实时退出。退出方式上可采取到期清算、股权转让或回购等方式，不与被投企业和贫困户长期争利。

资金投放以扶贫为导向，精准定位，按需配置，多方共赢。一是基金投放主要以贫困地区的特色效益农业或优势服务农业为产业引导方向。因地制宜地深入贫困地区展开全方位和多角度的产业市场调研和论证分析，合理评估潜在风险和预期收益，精选符合要求的农业产业进行引导。同时，被投企业需要提高建档立卡贫困户的就业机会、生产能力和生产效益，切实保障其利益分红，充分确保投资绩效的精准映射，提高扶贫资金的对接效率。

二是引导基金与被投企业之间联动协调，准确评估，实现供需平衡。同时，引导基金对被投企业提供管理咨询和协调服务，协助其成长，最终形成地方政府、被投企业与贫困户多方共赢的可持续发展机制。

信息实时动态共享，数据平台建设，提升引导产业发展的竞争性和效益性。地区管理部门的项目库信息平台为引导基金项目的投放决策提供实时的查询和对接服务，提高引导基金退出或跟进的精准决策效率。如构建引导基金在贫困地区产业发展的数据与云计算平台，对被投企业提供市场供需、价格波动、产供销连接等的数据与信息等方面的决策支持，提高贫困地区引导扶贫产业的市场贡献度和经济效益。以信息传递和数据决策引导普惠式产业扶贫向竞争式产业扶贫转变。

合理平衡各主体之间的利益分配，充分保障贫困户收益。一是由于社会资金更加强调商业利益的最大化，引导基金中的政策扶持导向与商业利益导向之间可能潜藏着利益纠葛。因此，既要合理分配被投企业和引导基金之间的利益，又要按照“同股同权同利”原则合理分配引导基金中社会资金和政策资金之间的利益，化解潜在的利益矛盾。

二是产业扶贫引导基金是政策性扶贫资金为引领，社会资金为配套的扶贫性投资资金。引导基金的根本目的是在确保投资基金安全和盈利的情况下，通过扶持贫困地区农业产业发展，以农业产业发展的市场化收益“让利于贫困户”，从而帮助和带动其实现可持续性脱贫致富。因此，引导基金必须结合当地的产业发展定位、现状和需求，优选和精选具有良好扶贫带动效应的产业作为投资导向，既突出的强调基金的公益性，又强调其盈利性。同时，对于引导基金中政策资金股份获取的利益分红，应将其同建档立卡贫困户进行再分配。

注重风险防控。一是由于引导基金采取市场化运作和法人结构治理，且所有权与管理权有所分离，因此信息不对称与委托代理问题等是管理过程中的常见弊病。政府作为引导基金的委托方可能处于信息劣势，而受托方则可能借助信息优势采取“敲竹杠”行为，因而引导基金运行需要谨防道德风险的发生。

二是由于农业产业的投资周期较长且市场风险和灾害风险的概率较大，因此不仅应在投资的前中后期建立起多层次的风险评价和防控机制，强调和预防引导基金发生系统性风险，还可根据产业发展的特质与保险公司进行合作创新，借助和购买相关的农业保险分散风险。

助推普惠金融发展。引导基金应向贫困地区具有良好发展前景的中小微企业以及农民工回乡创业倾斜，解决立足于地方农业特色产业发展企业的融资困境。既以金融服务推动农业产业发展撬动扶贫，也以金融活水引导和助推普惠金融发展。

（作者单位：重庆农村商业银行博士后工作站）