从经适房分配看公共选择理论下的政府效率

范涛

摘要：政府效率是衡量政府管理质量的一个重要指标，是政府一切管理行为的生命线。故，政府效率构成了公共行政领域的重要研究课题之一。本文运用公共选择理论剖析陕西省山阳县人民政府经适房分配这一政府行为，探讨政府效率低下问题，在描述其表现、阐释其成因的基础上，积极探寻祛除政府低效率弊病的良方，这对我国政府一定程度上存在的低效率问题提供有利的启示和借鉴。

关键词：政府效率；公共选择理论；经适房分配

一、案例内容

案例名称：从经适房分配看公共选择理论下的政府效率

资料出处：http：//newshswcn/system/2010/12/20/050729659shtml

案例说明：

2010年5月25日，陕西省山阳县人民政府网站公布的“申请购买经适房人员名单”在网上热传并引起众多质疑。

根据建住房[2007]258号《经济适用住房管理办法》第二条：经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。但是山阳县政府公布的名单却不免让人质疑。有记者粗略统计得到，在这份长达932人的名单中，下岗职工为13人，退休人员为2人（其中一人退休前职务为乡人大主席）。与此形成鲜明对照的是，该名单中9成以上为山阳县政府机关公职人员，带职务者多达183人。涉及职务、分别有乡长、副乡长、镇长、人大主席、纪委书记、院长、局长、主任、部长、副部长等，副科级以上人员比比皆是。其余有少部分人员来自医院和学校。

我们不能否认公职人员中确实有少数人收入低下，住房困难。但是900多人中竟有9成来自公职人员，这与人们平日所见所感相去甚远。甚至有网友发帖质问经适房为政府领导干部量身打造？山阳县政府一知情人士告诉记者，这次经适房基本就是为全县各机关事业单位搞的福利房，普通百姓没有一定的关系和背景是很难有资格参与购买的。

然而事情在12月20日下午17时左右，发生了戏剧性的一幕。山阳县政府网站突然无法正常打开，2个小时后，截止记者发稿时，该网站访问恢复正常，但是此前那份932人的申请购房者名单已经被删除。①

二、文献综述

目前，我国学者对于政府效率的研究正逐渐超越管理学视角，在研究方法、内容上更具多元化。北京师范大学教授唐任伍、江西师范大学教授唐天伟等从测度政府效率的角度，利用经济学模型对我国政府效率进行了评估；西南政法大学的陈刚、聊城大学的高建刚等从财政分权的角度，应用实证分析方法对我国政府效率的财政分权影响因素作出详细论述；南京农业大学的刘祖云、中共成都市委党校的陈潮升等人分别从行政文化形态、政府体制等方面分析了阻碍我国政府效率提升的因素。

公共选择理论是由著名经济学家詹姆斯·布坎南所提出的。该理论的基本特点是以“经济人”的假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。同时，其较为系统地思考了政府与市场的关系。②

（一）公共选择理论的政府效率分类

公共选择理论通过多种方式来定义效率，认为效率包括X-效率（X-efficiency）、配置效率（Allocative efficiency）和动态效率（Dynamic efficiency）。

X-效率概念接近绝大多数非经济学家所认为的效率：用最低的成本生产一件商品。如果在商品生产过程中资源被浪费或被恣意挥霍，则称存在X-非效率。配置效率是一个较宽泛的概念，它包含了X-效率。如果一种商品的生产是X-非效率，那么它也是配置非效率。然而配置效率还考虑该商品是不是尽可能有效地满足了消费者的偏好。配置效率的正式说法是帕累托效率（Pareto efficiency），即资源的配置达到了这样一种状态，即对资源的重新配置不使某些人的境况变坏就不能使另一些人的境况变好。其另外一种表述是：一种商品的社会收益尽可能大于其社会成本。从企业层面来说，动态效率通常指企业的创新能力和降低生产成本或找到更好的办法以满足消费者的能力。而在政府层面，动态效率通常被定义为经济增长率，增长率越高，则动态效率越高。

公共选择理论认为，政府效率的特殊性在于其必须体现公共性，因此，必须将平等标准纳入政府效率体系。正如学者格里泽（rizzle）所提出的，政府绩效是一个多维度的概念，它包括效率、成本——效益、提供服务的质量与公正性、政府财政的稳定性和政府政策的一致性等。③

（二）公共选择理论提出的政府低效率的原因

由于政府是非市场机构，其活动属于非市场领域，所以难以从经济上进行准确度量，这就使得政府机构的活动缺乏一种明确的评判标准。政府生产活动通常缺乏利润、亏损这样评价成功的底线评价机制。此外，也缺乏特别的程序来终止不成功的生产。

公共选择理论强调，不应该把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待特权机构或阶层的恩赐。理性的做法应该是使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制并且由公民真正地而非形式地掌握该约束机制的最终决策权。④

导致政府低效率的原因是多方面的，主要有以下几个方面：

1、政府行为的内部性及天然扩张性

公共选择理论认为，政府行为有时公共性不强，表现出内部性，影响了政府效率。内部（在）性（Internationalism）或内部化，又被称作内部效应。简而言之，就是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。公共选择理论认为，政府有天然扩张的趋势，这必然影响政府效率的提高。

公共选择学者缪勒认为政府的定位有以下几个方面：（1）政府作为公共物品的提供者和外部性的消除者；（2）政府作为收入和财富的再分配者；（3）利益集团作为政府增长的促使者；（4）官僚力量作为政府增长的诱导者；⑤财政幻觉作为政府增长的增加者。这些方面极易导致政府的扩张。

2、政府行为缺乏竞争机制

沃尔夫认为，政府产出通常都由一个具有垄断性的唯一的公共机构提供。由于缺乏竞争，任何关于经济效率的有意义的评估都变得很困难，结果是资源配置效率和生产效率都很低下。其直接后果表现在两个方面：政府提供公共物品的低效率和政府行为造成的资源配置低效率。

一方面是政府机构的垄断性。政府作为提供公共服务的唯一非市场机构，不存在替代性，而且由于政府机构各部门之间存在明确分工，使其在提供公共服务上也不存在竞争性。这样，政府机构本身就缺乏生存危机，不存在像市场竞争下的优胜劣汰的竞争机制。

另一方面是政府机构的工作人员也缺乏竞争。在西方民主制国家，一般都实行政务官与事务官相区别的公务员制度。政务官由选举产生，受选票约束，而绝大部分政府官员和工作人员则保持相对稳定性，甚至受终身雇佣条件的保护，没有足够的压力使其努力提高工作效率。

3、政府机构缺乏激励机制

与企业相比对，政府实际上只是一个中介分配机构，收支状况如何，对政府来说并不重要。政府缺乏像企业那样的硬预算约束和硬市场约束，这就使得政府官员有着比企业经理人更大的自由活动空间，或者说是更大的自由裁量权，再加上政府部门的领导人内在地追求预算收入最大化和下属人数最大化，其结果是政府部门所提供的公共服务与公共物品往往超过社会资源最优配置时的所需数量，造成社会资源的极大浪费。另外，政府所属各部门的工作具有一定的垄断性，这也使政府部门的实际运转费用大大超过社会所应该支付的费用，增加了政府机构的运行成本和社会负担，造成了另一层面上的严重浪费。

4、政府行为缺乏监督和约束

监督和约束是一种反向激励，没有约束就没有合理的行为。政府机构和政府官员手中都握有重要权力，如果没有约束，权力就会变为谋求个人及组织私利的手段，使公共政策偏离社会公共利益目标。市场体制中，政府是一种不完全的经济组织，所以市场中存在的各种经济约束对政府并无多大效用。

三、案例分析

根据山阳县经适房的案例，笔者将此案例从原因到对策进行梳理分析。

（一）山阳县经适房建设政府效率低下原因分析

1、经济适用房建设效率低，容易发生腐败

据了解，丰阳花园住宅小区是山阳县重点建设项目，仅一期工程就总投资三亿元。资料显示，该小区总建筑面积约十四万平方米，由四百套经济适用住房和六百套商品房两部分组成，小区建成后将成为山阳地标性建筑，将有效缓解山阳城区居民居住压力。

由政府出面组织建造经济适用房，效率低下，也容易发生腐败。如果政府直接出面，生产效率肯定不如专业的房地产开发商，也违背市场经济专业分工原则。即使政府是间接出面，中间承接的开发商如果不以经济效益为准则，而以完成政治任务为目标，那么就难以实现社会资源的最优配置。在中国，我们就经常发现，很多开发商以承接经济适用房任务为条件，与政府讨价还价，获得土地使用的优先权，“经济账”与“政治账”混在一起，难以真正反映开发商的社会贡献，还容易滋生腐败。

2、经济适用房管理不到住，保障资源分配不公

在这份长达932人的名单中，下岗职工为13人，退休人员为2人（其中一人退休前职务为乡人大主席）。与此形成鲜明对照的是，该名单中9成以上为山阳县政府机关公职人员，带职务者多达183人。涉及职务、分别有乡长、副乡长、镇长、人大主席、纪委书记、院长、局长、主任、部长、副部长等，副科级以上人员比比皆是。其余有少部分人员来自医院和学校。

《经济适用房管理办法》明确了经济适用房的保障性质，强调经济适用房建设要严格实行招投标制度，严格建设标准，而且对供应对象、销售价格、上市交易管理等都作出了严格规定。但这些规定在一部分城市并没有得到落实。突出表现在3个方面：一是对购买对象界定模糊、审查把关不严。一些地区采用开发商自行组织销售的办法，少数地方引发了炒号现象，销售秩序混乱。二是对建设标准缺乏控制，部分城市超过80平方米的户型占大多数，经济适用住房的保障性质未能得到体现。三是开发方式不规范。有些地区经济适用房项目仍然通过政府部门的下设机构或直接指定开发单位的方式进行开发建设，没有采取招投标方式选择建设单位。

3、经济适用房制度的实现方式不完善

政府通过对经济适用房建设提供优惠政策解决中低收入家庭问题，其出发点是正确的，但限于政府能力，只能集中于少数家庭，相当一部分居民长期排队难以获得住房，实际上并未享受到政府的住房保障。其中相当多的困难家庭难以承担经济适用房的价格而提前放弃购房，结果使一些不该优先解决的家庭反而提前购房，加剧了普通居民对该项政策的不满。

（二）针对经济适用房制度效率低下的相关对策分析

1、明确经济适用房房的定位和发展方向

经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房逐步过渡到保障性住房。有一定住房支付能力的低收入家庭，可以购买经济适用房。经济适用房应严格控制建设标准，并完善共有产权制度，明晰产权，完善购房人的推出机制。

2、明确低收入家庭的划分标准，合理确定近期经济适用住房建设目标

根据当地居民收入水平、住房状况等，合理确定享受经济适用房住房供应对象的划分标准，全方位保障低收入家庭的住房需求。同时，随着廉租房覆盖面的扩大，不断调整标准，保证两项制度的顺利过渡和衔接，防止形成难以界定的“灰色地带”。避免出现两个“断层”，一是享受不到廉租房也买不起经济适用房；二是不符合经济适用房住房供应对象条件也买不起普通商品住房。

3、严格贯彻落实现行的经济适用房住房管理规定

为使经济适用房的优惠政策切实落到低收入家庭。必须严格落实现行的管理规定，重点抓好以下5个方面：一是严格供应对象申请审查制度。通过居委会、街道等机构的协助，采取公示、公告等方式。充分发挥社会各界特别是邻里监督的优势，完善举报机制，确保将有限的资源提供给真正的符合条件的低收入住房困难家庭。二是严格执行建设标准的规定。经济适用房中套型建筑面积控制在80平方米左右，小套型建筑面积控制在60平方米左右。三是规范分配制度。抓好两个环节，即认购或承租资格确认环节和选房环节，严格操作程序，主管部门严格履行监管职能，增加透明度。四是要严格收益管理，应明确上市年限，政府投入资源对应的产权按比例分配收益，个人产权达不到规定比例的不得用于出租经营。五是严格集资合作建房管理。把集资合作建房严格纳入经济适用房住房管理范畴，履行报批程序，严格禁止机关事业单位以集资名义建房，变相搞实物分配。六是严格推出机制。对超出低收入线的家庭限期推出经济适用房，对欺骗者给予严肃处罚，并与司法等相关部门协调配合，对阻碍退出的违规行为制定并实施有效的惩罚。（作者单位：西北大学公共管理学院）

注解：

① http：//news.hsw.cn/system/2010/12/20/050729659.shtml

② 周恩毅，乔嘉轩.基于公共选择理论的政府效率提升研究[J].商业经济研究，2015，04：98-99.

③ 赵勇.政府效率研究的一个视角——公共选择理论的政府效率观及其启示[J].前沿，2008，10：45-49.

④ 丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].南京社会科学，2000，03：44-49.

参考文献：

[1]周恩毅，乔嘉轩.基于公共选择理论的政府效率提升研究[J].商业经济研究，2015，04：98-99.

[2]赵勇.政府效率研究的一个视角——公共选择理论的政府效率观及其启示[J].前沿，2008，10：45-49.

[3]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].南京社会科学，2000，03：44-49.