地方政府合作治理食品安全问题研究

赵思凡

摘要：在当代，食品安全问题已经成为人们关注的焦点。食品安全涉及每个人的身体健康甚至于生命安全，因而，任何部门和个人都不能、也无法置身事外。食品安全危机不仅危及到人的健康和生命，也已经关系到经济、社会的发展和稳定，乃至影响到民众对社会和政府的信心。本文通过对地方政府合作机制的研究，提出三种地方政府合作机制，旨在解决地方区域间的食品安全问题，通过政府间跨区域的合作，更好的保障食品的安全。

关键词：地方政府；食品安全问题；合作机制

一、研究及文献综述

（一）国外研究综述

1、国外对于食品安全问题研究现状

第一，食品安全问题产生的原因。食品安全问题产生的原因很多学者探讨了食品安全问题产生的原因，主要观点有如下几种。

一是信息不对称。奥尔特加（Ortega）等认为，消费者对食品质量信息掌握不充分，只能在购买或食用后才能对食品质量作出经验上的判断，食品安全问题经常是由于消费者和供应商之间的信息不对称而产生的。

二是生产者消费者的利益冲突。肖菲尔（Schofield）等认为，生产者、消费者之间长期存在的利益冲突是食品安全问题产生的根本原因。

三是政府监管失灵。大卫（David）研究了政府食品安全控制体系失效的原因：（1）由于地理位置引发的失灵；（2）对产品属性、生产过程以及管制效果的不信任；（3）信息不对称导致缺乏对保证食品质量激励；（4）由于控制体系不够灵活而在新风险面前的脆弱性。

四是消费者自身原因。雷德蒙（Redmond）等认为，近年来由食源性疾病而造成的食品安全事故在全球范围内频发，消费者对食物处理不当的行为可能是一个重要原因。

第二，对食品安全风险认知的研究。风险分析主要是对食物链过程中各个环节可能产生的危害进行评估和鉴定，找出有效的管理方案。近年来，消费者的风险感知已经成为国外学者研究关注的重点。罗曼诺斯卡（Romanowska）通过问卷调查测定了消费者对食品安全通常的态度、购买鸡蛋时个人健康风险的感知度、对农作物生产方法相关的更加广泛的食品工业问题的顾虑程度和对确保食品安全机构的信任。学者们还从认知和情感两方面探讨了影响食品安全风险认知的因素。斯雷恩（Renn）则发现年龄是食品安全风险认知的影响因素，年龄因素与消费者食品安全风险认知正相关，年龄越大，食品安全风险认知水平越高。奈特（Knight）的研究进一步证实了前人提出的风险熟悉程度、恐惧感和风险暴露程度等三个公共因素对食品安全风险认知的影响。①

2、国外对于地方政府合作研究现状

西方学者对地方政府合作的研究经过了比较长的时期从严格的学术意义上说，上世纪50年代起国际经济学界才开始注意到对“地方政府间合作”的研究，比较早的研究文献是美国的经济学家蒂伯特在1956年发表的《地方支出的纯理论》，他在研究地方政府公共产品供给时关注到了地方政府竞争与合作的问题，但研究的焦点基本集中在公共产品供给上，视角比较狭窄。

20世纪80年代以来，新公共管理理论逐渐在西方国家出现并得到迅速的发展。在此基础上，以英、美等国为首，西方国家掀起了一场以建设企业型政府为目标的政府再造运动。而企业管理中竞争与合作的理念也被政府大量运用到实际的管理中。在地方政府跨区域合作的实际操作中，为了面对共同的区域发展难题，西方国家的州与地方政府也进行了大量的合作，形成了地方政府合作的框架和流程，内容等。“区域政府联盟”是美国很盛行的一种特殊方式，比如说旧金山湾区就有地方政府协会，涵盖101个城市和9个县为会员，来解决地区性问题。“区域性的特区及公共管理局”，也是美国非常普遍的形式，特区政府是由州政府设立，具有特殊功能。②

（二）国内研究综述

1、国内对于食品安全问题研究现状

第一，现今中国食品安全问题概况。一是食品污染与中毒事件接连发生。随着食品生产的工业化、畜禽生产的集约化、水产养殖的规模化，新技术、新原料、新的食品添加剂的广泛使用，有害物质成分超标现象越来越严重，人们的生命和健康因此受到严重的威胁。二是新型食品安全问题的特点与挑战。随着生物技术的发展，转基因食品陆续出现，它们具有产量高、营养丰富、抗病虫害，在不利气候条件下可获得好收成等优点，具有良好的发展前景。但是人类对基因工程食品的安全性问题至今还了解不足，并且用传统的毒理学试验方法和危险评价程序评价转基因食品的安全性存在的诸多困难，就目前的研究结果来看，还不能肯定转基因食品能否对人体健康产生潜伏危害。三是食品安全的监督与社会现实不相适应。食品安全监视治理的条件、手段和经费还不能完全适应实际工作的需要。自建国以来，国务院卫生行政部分就致力于卫生队伍建设，建立起拥有相当实力的卫生监督执法队伍和技术队伍，但是面对着难以数计的生产单位和复杂的食品市场，食品的安全卫生监督尤为显得紧缺。

第二，食品安全问题的影响。一是对社会生活的影响。食品安全问题造成的经济损失和社会后果以及国际影响是巨大的，对于资源有限的国家甚至可能是灾难性的。在这些国家，食源性疾病会引发经济和社会问题，包括收入减少、人力资源损失以及医疗费用的支出等。中国的“三鹿奶粉”事件被坊间称为“中国民族乳业品牌的一次集体大溃败”，不仅使国内消费者对国产乳制品的信心受到严重打击，也使许多国家和地区开始限制进口我国乳制品。不少含乳制品的食品出口也因此次“奶粉事件”陷入停顿，“中国制造”雪上加霜，使得中国形象再次受到打击。二是对政府的影响。食品安全事件的发生还会影响到消费者对政府的信任，使政府面临合法性危机。有效地治理食品安全问题是维护政府“合法性”的前提条件。比利时发生的二恶英污染事件不仅造成了比利时的动物性食品被禁止上市并大量销毁，而且导致世界各国禁止其动物性产品的进口，使执政长达40年之久的社会党政府内阁垮台。③

2、国内对于地方政府合作研究现状

相较于国外而言，我国对地方政府合作的研究起步较晚。国内关于区域合作理论方面的研究成果并不是很多，学科发展也尚不成熟，目前还没有形成一套完成的区域合作理论体系，特别对本文研究的“地方政府在区域发展中的作用”、“地方政府合作机制”方面的内容就更加少。国内最早的这方面的相关著作主要由张万清主编的《区域合作与经济网络》、刘振亚主编的《迈向市场经济的区域合作》、凌云主编的《论横向经济联合》等，他们的研究著作比较集中的讨论经济主体的联系，对地方政府的作用涉及较少，研究有待进一步深入。

随着政府职能的进一步转变，政府行政体制改革的深入，近几年这种情况有所改善，一些很有见地的著作开始出版。如靖学清的《东西部经济合作论》，从东西部经济合作的基本问题、基础条件和历史背景、地方政府的作用、生产要素转移、体制环境和运行机制、重点领域和重点区域、战略选择和行动计划以及经典案例等方面系统地进行了研究，提出了许多宝贵的意见和建议。黎鹏的《区域经济协同发展研究》一书深入研究了区域经济协同发展的基本理论问题，并对我国西部大开发的东、中、西部协同机制进行了探讨。

在政区地理学对区域合作这一领域方面，代表性研究成果集中于张文范主编的《中国行政区划研究》，蒲善新等主编的《中国行政区划概论》等著作中。在这些著作中，提出了很多对策和建议，其中一个共同的思路就是认为现行的行政区划不科学，需要完善和调整，要使经济发展需要与政治统治需要相一致，就要调整行政区划，使行程区与经济区尽可能一致，这种观点在区域经济学研究中在很大程度上得到了认同。④

二、地方政府合作治理食品安全问题分析

食品安全问题在近些年来一直备受关注，不断有媒体曝光我们平日里经常食用的食品存在安全隐患甚至加入了对人体有害的物质，这使得越来越多人在饮食方面心惊胆战，不知所措。

（一）问题提出：食品安全问题为何一直是问题

食品安全问题有两层含义：其一是指量的安全，一个国家或社会的食物供应保障是否充足；其二是指质的安全，食品中有毒、有害物质影响人体健康的公共卫生问题。笔者认为，食品安全问题的深层原因在于对监管者的监管缺位。从目前的研究情况看，有学者已开始对此问题进行关注和研究，黄丹丹（2004）认为，食品安全监管体系中的监管机构是整个监管体系的运行载体，监管机构的设置和运行直接关系到政府食品安全监管职能的发挥，所以要明晰各监管部门职责、实施全程监管并加强权利监督。⑤

（二）地方政府合作的动力和机制

1、地方政府合作的动力

在激励地方合作方面，中央政府可以利用的手段大体上有三种：资金支持、政策诱导和地方政府的政绩评价导向。中央政府促进地方合作的措施包括补偿和激励两种作用方向，中央可以建立促进地方政府合作的补偿机制和鼓励机制。

资金支持方面，只有中央政府加大资金投入力度，支持地方政府间的合作，才能促进食品安全问题的合作解决。在政策方面，国家可以利用的措施包括税收政策、产业政策、人事政策、教育政策等，通过政策的支持，给地方政府合作提供制度保障。在政绩评价方面，中央政府需要探索制订能够促进地方合作的地方政府政绩评价标准，鼓励地方之间的合作。值得注意的是，中央政府鼓励地方合作也是有底线的，即地方合作不能导致地方联盟，出现与中央相对抗的力量。再有，地方合作也不能引发区域之间的冲突，即联系紧密的地方之间经济一体化发展，形成区域利益以后，出现排他性的区域行为。

2、地方政府合作的机制

地方合作机制大体上可以概括为三种模式：（1）互利模式，其基本条件是合作的各方均可从合作中获益；（2）大行政单位主导模式，其基本条件是在合作各方中有一方获益多，以至于它可以单独承担地方合作的成本；（3）中央诱导模式，其基本条件是中央要求地方之间的合作或制定鼓励地方合作的政策。

互利型的地方合作，在合作中，地方政府之间的地位是平等的，合作的形成和维护需要经过充分的讨论和协商，宣传工作显得十分必要，互利合作必须先达成共识，然后相关各方才会坐在一起谈合作的事宜。

大行政单位主导型的地方合作主要发生在参与方较少的合作情况下。由于需要大行政单位，或实力较强的行政单位单独承担或承担大部分合作成本，如果参与方过多，独立承担合作成本的大行政单位从合作中获益的份额将会随之减少，以至于它不愿意承担合作的成本：与此同时，大行政单位从地方合作中获得的收益的份额也应该占大头，以与它在合作中的付出相吻合。这样符合合作中的权利与义务对等的原则。

中央诱导型的地方合作在中国具有特殊的功能。长期以来，地方合作被中央政府当作缩小地区发展差距的一种手段。省之间的对口支援和对口帮扶一直在中央的安排下进行，主要安排在发达地区和西北少数民族地区之间。对于地方政府而言，积极完成中央的帮扶任务和支援，其工作得到中央的肯定，进入对地方政府的政绩评价。因而这类地方合作的进行可以使得支援一方的地方政府官员在政治上获益，也就因此而获得维持的动力。

地方政府合作研究涉及中央与地方的权力划分、地方政府之间的权力关系以及行政区划的设置等行政管理问题，需要结合中国的区域发展和地方政府合作的现实，提出关于地方政府合作的动力、程度、范围、效力等概念，根据有关变量，提出地方政府合作的模型，以系统地解释地方政府合作。⑥

（三）地方政府合作治理食品安全机制

1、地方政府合作的形式

从诱导性合作转向自发性合作。自发性合作与诱导性合作是地方政府合作的两种主要形式。地方政府的自发性合作，是基于地方政府官员根据本地区内的集体收益最大化以及追求个人收益的最大化这一根本目标，通过制定与实施相应的公共政策，平衡利益得失以达到利益最大化所形成的合作。而地方政府的诱导性合作，则是由于种种原因，致使自发性合作不能达成，需要中央政府进行宏观的协调与权衡，促使各地方政府合作的形式。

地方政府官员追求自身利益最大化是地方政府自发性合作的根本原因。地方政府官员在对自身利益诉求的驱动下，会产生自发性的合作行为，要实现地方政府间的自发性合作，还应以制度做后盾，建立相应的促使达成自发性合作的机制，只有这样，地方政府间的合作才能逐步从诱导性合作转变为自发性合作，使自发性合作成为地方政府间合作的主要趋势。

2、合作机制的建立

第一，建立社会信任机制。社会信任机制的建立，关键在于政府公信力的提升，这必须从公共危机管理理念、体制、机制、法律政策等一系列环境为切入点，考虑到在具体公共危机管理中影响政府公信力提升的因素等，综合分析，才能找到提升政府公信力，从而达成政府间合作的良策。政府公信力的提升应该首先从理念开始，有了正确的理念才能更好的指导行动以及评判这种行动的成效。因此我们可以说，树立正确的现代政府行政理念是提升政府公信力的第一步。第二，建立信息共享机制。所谓信息不对称是指，“在关联双方之间，一方拥有较多的有效信息，而另一方只拥有较少或不拥有有效信息，造成双方在拥有有效信息数量上的差异”。信息不对称是导致地方政府间相互不信任的主要因素，这致使他们之间沟通受阻，不能有效的传达信息、进行沟通协作，进而影响到整个公共危机管理过程的顺利进行。因此，建立一套较为完整的信息共享机制是有效管理公共危机的必然选择。第三，建立监督约束机制。食品安全的有效管理还应逐步健全相应的权责机制。总体来说，就是“公共危机状态下，在保证中央政府的指挥和决策核心地位的前提下，通过内部权力划分，形成若干大大小小的权力主体，分别课以相应的责任，并对各个权力主体形成有效的监督和制约机制”。这种权责机制，是在公共危机管理的特殊背景下，依据危机的公共性、紧急性、不确定性、社会影响性等特点对政府管理权责的一次调整与变通，是当今社会对政府提出的一项基本要求。⑦

三、总结

国内外社会经济发展的实践表明：跨区域食品安全问题的有效解决，必定以政府间的良好合作为基础，政府间对跨区域公共事务的合作治理能转化为促使区域经济社会发展的重要动力。当前，我国区域经济发展正呈蓬勃发展之势，而各地方政府对跨区域食品安全问题的合作治理却不甚积极，很难想像在一个区域公共事务难以解决的区域内，区域的经济社会事务能得到良好的发展。因此，地方政府间切实有效的合作，才能不断治理食品安全问题，让食品安全隐患不再发生。

食品安全问题就在每个人身边，社会成员在消费食品的同时，一定加强自身的辨别和保护意识，逐渐形成一张社会监督网，更好的维护社会成员的利益，让食品安全的负外部性不再产生。国家、政府、企业和个人需要密切联系和沟通，不断监督和维护食品安全，让社会成员在食品方面更加安心，避免再出现危害身体健康的食品安全问题，让国家和社会能有序健康的发展。（作者单位：西北大学公共管理学院）

注解：

① 张志红，田永胜，张志英.国外关于食品安全问题理论研究现状[J].社会学.P44-51.

② 杨雪（2007）.川渝政府合作机制研究[D].电子科技大学.P4-6.

③ 贾敬敦，陈春明.中国食品安全态势分析[M]：中国农业科学技术出版社，2003.

④ 杨雪（2007）.川渝政府合作机制研究[D].电子科技大学.P4-6

⑤ 杜威漩（2014）.对监管者的再监管：食品安全问题的治本之道[J].湖南财政经济学院学报.52：131-136.

⑥ 杨龙（2008）.地方政府合作的动力、过程与机制[J].中国行政管理：地方政府.7：96-99.

⑦ 吴敏（2010）.我国公共危机管理中地方政府间合作问题研究[D].西北大学.P28-33.

参考文献：

[1]张志红，田永胜，张志英.国外关于食品安全问题理论研究现状[J].社会学.P44-51.

[2]杨雪（2007）.川渝政府合作机制研究[D].电子科技大学.P4-6.

[3]贾敬敦，陈春明.中国食品安全态势分析[M]：中国农业科学技术出版社，2003.

[4]杜威漩（2014）.对监管者的再监管：食品安全问题的治本之道[J].湖南财政经济学院学报.52：131-136.

[5]杨龙（2008）.地方政府合作的动力、过程与机制[J].中国行政管理：地方政府.7：96-99.

[6]吴敏（2010）.我国公共危机管理中地方政府间合作问题研究[D].西北大学.P28-33.