PPP模式在我国的应用分析

周培培

摘要：近年来，PPP模式被广泛应用于公共服务、民生保障、生态环保等方面，进入全面推广的普及阶段。本文采用文献和案例分析的方法，分析PPP模式在我国不同领域的应用，梳理我国PPP模式发展现状及存在问题，并提出对策建议。

关键词：PPP模式；应用分析；问题及对策

一、引言

自上个世纪80年代首次引入以来，PPP模式在我国的发展大致经历了五个阶段，即探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段以及普及阶段。我国自1994年正式应用PPP模式，城市化得到了快速地发展。在取得显著成就的同时，我国也面临很多棘手的问题，如房价、地方债务、环境等问题。如何更好地运用PPP模式解决这些问题，成为大家关注的热点。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，为PPP在我国的运用及推广提供了广阔的发展前景。而对PPP模式给予的厚望也不再局限于为基础设施和公共服务提供市场化、社会化的融资支持，更重要的是担当中国发展方式和政府治理模式转型的抓手。本文主要通过对PPP模式在我国不同领域的应用分析，结合广大学者的已有文献及各省市的成功案例，梳理我国PPP模式的发展现状、存在的问题及解决对策。

二、我国PPP模式发展现状

（一）基本情况。经过30多年的发展，PPP模式取得了一定的成效。2014年国家设立了PPP工作领导小组以及中国PPP中心等专属机构，统筹部署PPP模式的推广。继第二批总投资达6589亿元的206个PPP项目后，财政部又推出了1800亿的PPP基金。目前，财政部等正加快遴选第三批示范项目。回顾这些项目，其成功率相对比较低，有数据显示70%的项目在执行过程中比较困难[7]（王力，程鸿，2015）。这种情况跟PPP模式存在的问题是密切相关的。

（二）应用领域。自1994年开始应用PPP模式以来，其涉及的项目主要集中为基础设施等公共服务领域。我国正处于城镇化建设的关键时期，充分发挥PPP模式在该领域的应用无疑对我国城镇化建设起到很好的推动作用。公共服务领域主要包括城市交通、公路铁路、桥梁、医院、体育场馆等等。

我国在这些方面的成功案例不胜枚举。08年奥运会场馆的建设采用了项目法人招标融资方式（刘志，2005），就是PPP模式的运用。北京地铁四号线是国内第一条引入外资并采用PPP模式建设的地铁线路[6]，武树礼（2014）以北京地铁四号线为例分析了PPP模式在轨道交通建设的应用。施颖，刘佳（2015）结合城市地铁交通建设项目的实例，采用蒙特卡洛技术和内部收益率法对城市基础设施PPP模式的特许经营期进行了探讨，从而为PPP项目的投资决策提供了有益的思路和方法。PPP模式在公共服务领域主要集中于基础设施建设，对于其他方面的应用相对较少。在目前老龄化严重的中国，积极发挥PPP模式在医疗领域的应用可能是未来养老保险的一大趋势。江阴新型农村合作医疗是PPP模式的成功应用[4]。雷玉琼、贾丽平（2010）以江阴新农合为例，分析了PPP模式在新农合医疗有着显著的优势。

PPP模式还应用于民生保障领域。为了更好地保障低收入人群的基本生活，很多省市将PPP模式应用于保障性住房的提供。深圳市通过采用BOT等方式吸引社会投资来解决保障性住房的融资难问题。孔扬（2015）分析了PPP模式在深圳保障性住房中的运用，为保障房事业的可持续发展寻找了新的路径。

经济快速发展带来的环境污染问题，也是我国目前亟待解决的问题。而全国各地纷纷在环保领域开展PPP项目，在财政部推出的首批30个示范项目中，环保项目共15个。地方政府推出的PPP项目中，根据对国家发改委PPP项目库所公布的29个省市的1043个项目的统计，环保项目投资总额1616亿元，占比约8.2%。①韩帅奇，李铭珍，杨田田（2015）将PPP模式应用到城市生活垃圾处理这个问题，分析了此研究的可行性，构建城市生活垃圾处理的新模型。

三、PPP模式存在问题

前面提到我国PPP模式成功率不高，主要原因在于我国PPP模式主要应用于基础设施等公共服务建设，基础设施建设历时时间长，在执行过程中难免会出现问题。下面总结了PPP模式应用中的主要问题：

（一）法律层面未形成完善的PPP制度框架与法规体系。目前我国对PPP模式的规定还只是一系列的相关性的政策文件，缺乏国家层面的立法，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题[1]。缺少针对PPP的专门的规定，更没有形成完整的政策体系。

（二）未形成严格的项目审批流程。未形成严格的项目审批流程标准，没有统一的审评标准。这样就容易使得一些政府钻空子，容易出现一些粗制滥造的项目，可能带来巨大的社会损失。

（三）社会信用基础薄弱。由于政府和企业都存在信用缺失的倾向，所以PPP模式在我国的发展受到了一定阻碍。政府行为失信会产生各级政府对PPP热情高涨、社会资本相对冷静的现象。企业信用缺失导致地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。

（四）难以协调三方利益。公用事业全面实现民营化，其公共服务和非营利性质，不可避免地与民营资本的营利性发生冲突，公众、政府和社会资本的利益关系难以协调。

四、总结及政策建议

考虑中国特有的政治经济环境，针对我国PPP模式的作用及其存在的问题，从以下几个方面提出相关的政策建议。

（一）加快国家层面的立法，制定并完善相关的政策体系。应将PPP的相关信息引入正在起草的《特许经营法》[9]中，明确PPP的应用范围，规定政府审批权限、流程和管理程序，努力构建一套完整的PPP模式政策体系，加强各个部门之间的相互协调和配合。

（二）强化政府监督职责，加快政府职能转变。在政企合作的过程中，政府需要尽快完成职能的转变，加强自己制定规划、进行指导、监督等职能，提高民众的参与度，建立有效的外部监督机制，这样才能更好地发挥企业的资本效用，实现基础设施建设的高效高质的完成。

（三）加大政府信息的公开透明，搭建项目推介平台。对于政企双方都可能存在的失信问题，政府需要加大信息的公开透明，加大引导整合，搭建信息公开、公正的推介平台，尽可能地吸引更多有实力且愿意参与PPP项目的企业。（作者单位：浙江财经大学）

注解：

① 数据引自政府和社会资本合作网-中国PPP门户网

参考文献：

[1]管清友，刘洁.PPP发展中的障碍[J].中国金融，2015，15：25-27.

[2]韩帅奇，李铭珍，杨田田.PPP模式在城市生活垃圾处理中的应用探讨[J].环境科学与管理，2015，04：1-4.

[3]孔扬.ppp模式在保障性住房体系中的运用研究——以深圳保障性住房为例[J].时代金融，2015，14：56-57.

[4]雷玉琼，贺丽平.论PPP模式在新型农村合作医疗中的应用——以江阴为例[J].求索，2010，09：66-68.

[5]刘长宏，沈健蓉.PPP模式在医疗保障领域的运用及建议[J].中国财政，2014，09：36-38.

[6]刘志.PPP模式在公共服务领域中的应用和分析[J].建筑经济，2005，07：13-18.

[7]王力，程鸿.中国PPP模式现状及问题研究[J].现代工业经济和信息化，2015，13：5-7.

[8]武树礼.城市轨道交通建设引入PPP模式研究——以北京地铁四号线为例[J].新视野，2014，06：47-51.

[9]施颖，刘佳.基于PPP模式的城市基础设施特许经营期决策研究[J].当代经济管理，2015，06：18-23.