农村征地拆迁进程中群体事件发生的原因及对策

宋海林

摘 要：随着中国城镇化进程的加快，征地拆迁所引发的群体事件也越来越多。该文通过分析征地拆迁出现的问题，从政府、企业、农民3个角度出发，剖析造成群体事件的主要原因：有政策问题、舆论问题、建设问题，生活问题等。针对这些问题提出了完善法律法规、信息公开、完善评估机制、提升居民素质等一系列对策，以保障“征地拆迁”的合理合法进行。

关键词：征地拆迁；群体事件；原因；对策

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）11-0010-04

城镇化建设作为我国实现现代化的重大战略措施，各级政府积极实施，不断加大对土地的征收力度，以进一步推进城镇化。但是由于城乡二元制的结构，导致农民在征地拆迁进程中的合法权益无法得到保障，从而在少数地方引发了不少的群体性事件。如在“拆迁”过程中“静坐”、“堵路”、“围攻政府办公楼”、“抗拆”等不良现象屡见不鲜。在这些现象中，利益问题不仅是造成这些现象的唯一因素，而农民对于土地的留恋、传统文化的固守等也是导致农民无法离开现有土地的原因。本文试图通过梳理定义，从政府、企业、农民3个角度分析当下由于征地拆迁所造成的群体事件的原因，并提出对策措施。

1 相关概念梳理

1.1 征地拆迁 拆迁已经成为当下一大社会问题。但是对于土地征收和土地征用的概念在相当长的一段时间内都被混用了。土地的征收和征用都是从“公共利益”的角度，按照法定程序强制取得他人土地所有权并予以补偿的行政行为；土地征用是取得他人所有权以外的其他土地权利，进行利用并给予一定补偿的行政行为[3]。本文所提的征地拆迁是指征地之后，为了城镇化建设，在原有农村旧址或者其他土地上进行房屋拆除、建设等一系列行为。

1.2 群体事件 何为群体事件，至今都没有一个统一的定义。如把其分开来看，“群体”2字体现了数量多、复杂程度高。“事件”是指发生的某项事。而两者在一起所代表的含义也就更加复杂化。吕世明认为群体事件有广义与侠义。广义的群体事件是指某些不特定的人在确定或不确定的目标驱动下聚集起来进行游行或示威。此类活动并非一定具有反社会性。而狭意的群体事件具有明显的反社会性和破坏性[1]。中国行政管理学会将其定义为：因人民内部矛盾引发的，由公众参与并具有一定目的，有组织的集体上访、集会、阻塞交通、群众闹事等群体行为，对国家的政治管理和社会秩序造成严重影响的行为[2]。

通过上述定义可以看出，群体性事件是由于某种原因所引起的人员数量较多的事件。而征地拆迁进程中，不管是“集会”、“静坐”，还是围攻，堵车等现象涉及人员数量较多，影响较大，都属于群体性事件的范畴。

2 爆发群体事件原因

政府作为政策的制定者和执行者，在对农村征地时，应针对实际情况进行分析，以保障农民权益。通过分析发现政策的缺失成为群体事件爆发的导火索；建筑企业作为回迁楼房的建造商和维护商，在对小区进行建设和维护时忽视了农民生活习惯等问题，加速了问题爆发的进程；农民自身素质的缺失也是一个重要原因。群体性事件由此爆发。

2.1 政策问题 （1）新生儿、临时性住户问题。所谓的临时性住户是指许多户口已经搬离村落，但是在拆迁之前，通过某种方式重新落户该村，向村委提出建设住房，从而得到拆迁补偿的住户。新生儿由于没有上户口，许多新生儿无法得到相应的补偿，但是农民普遍认为新生儿属于村集体的一员，应该得到相应的拆迁补偿。虽然政府已经通知土地冻结、房屋冻结、人口冻结，但还是存在这种现象。这种现象严重的影响了公平，许多户口早已不在该村的农民，重新回到该村，利用相关资源获得补偿，破坏了农民之间原有的平衡，导致冲突产生。（2）评估问题。评估是对房屋进行拆迁的第一步，也是最重要的一步，因为评估不仅代表了房屋的价格，也影响了农民对后续楼房置换的选择。在对S村进行调查时发现，尽管村委会已经下发房屋冻结通知，但还是有许多农民在房屋冻结期间进行了房屋整修。比如：修建排水管道、加盖钢构、整理化粪池、修建小型池塘、种植树木等，期间需要物料都是按照一定价格租赁而来。在评估时，由于评估人员素质的不同，导致对其评估价格不同，如对于化粪池一项就相差300～500元。许多农民反应房屋评估价格的问题，有些农民的房屋评估高达50～53万元，较低的评估价格在39～43万元。导致许多农民对房屋评估产生了怀疑，认为评估人员不够专业，存在“黑幕”。

在S村与Y村相继拆迁之后，由于公共设施评估问题，导致大量农民围堵当地政府办公楼，严重破坏了正常的生产生活秩序。在事件平息之后，S村的公共设施评估费用进行了增加，每人得到的补偿费用由1万左右上升至1.7万元左右，由此让S村农民认为评估是存在问题和黑幕的。

（3）补偿问题。补偿问题，主要是指当下房屋租赁费用。在社区建设期间，政府会按照一定的标准进行补偿，但是政府却忽视了集中拆迁所导致的各种问题。由于地域限制，房屋大量租赁导致租赁费用的上涨，在S村与Y村相继拆迁之后，导致临近房屋租赁价格上涨，两室一厅的房子租赁价格10 000～15 000元，一室一厅的房子租赁价格8 000～10 000元。导致许多农民在补偿范围内无法找到合适的住房。根据征收通知，搬迁补助费按拆除房屋建筑面积计算，每m25元；临时安置费，按照户口冻结时的常住户口人数计算，不足3人的按3人计算，每人每月220元。对于选择2套小高层或高层楼房进行安置的，临时安置补偿费按24个月发放，对于选择1套多层和1套小高层或高层楼房且多层楼房不属于现房进行安置的，其中多层楼房安置补助费为18个月发放，对属于货币补偿的被征收人，发放3个月临时安置补偿费。

此处以房屋拆迁面积为200m2，居住4口人，选择2套小高层的家庭进行计算，他们在拆迁期间可以获得的补偿费用为5×200+4×24×220=22 120（元），基本可以满足租赁房屋的需要。但是如果另加2口老人的话，就必须另外租赁，这是6口人的补偿费为22 120+2×24×220=32 680（元），这时仅仅房屋租赁费用18 000～25 000（元）。可以满足正常的租赁需求。

如果选择一多一高时，这时的补偿费用为5×200+4×220×18=16 840（元），也是可以满足正常租赁。另加2口老人的话，补偿费用为5×200+6×220×18=24 760（元），房屋租赁费用18 000～25 000（元）。

在房屋租赁期间，不仅仅需要支付房屋租赁费用，还需要支付额外费用。比如在村落生活时无需支付水费、可以节省电费、交通费等，但是在拆迁进程中，就需要农民额外支付其中部分费用。如果租赁地与原有村落距离较远，则带来了诸多不便。

2.2 舆论问题 地方政府在进行土地征收时往往会存在一些腐败行为。农民作为弱势群体，无法直接与地方政府进行有效沟通，从而引发农民与政府之间的矛盾。在土地征收时，“流言四起”，许多农民无法正确的分析流言蜚语，导致农民之间不信任的现象出现。通过调查发现，大部分农民普遍认为村委存在重大问题，村委与地方政府相互勾结，暗中侵吞补偿款等。通过与农民交谈，发现许多舆论，如说拆迁之前的动员款项100万元、拆迁之后的安慰款项100万元，房屋质量，多分房子，照顾家属等问题。许多农民也认为“钉子户”会得到特殊对待，经过“抗拆”，最终会得到比一般人多的利益，从而导致许多原本能拆的住户不想拆。

2.3 建设问题 （1）建设施工问题。这里所谓的建设施工问题包括用工、用料。指在进行建筑用工时，某地农民强制施工单位聘用本村农民导致农民与用工单位产生的冲突。在进行建设时，某村为了获取更多的利益，迫使建设单位使用本村提供的沙石等建设材料和劳动力，采取暴力、围堵等违法的方式，破坏正常的生产秩序，最终导致建设单位无法按时按质按量的完成工期，影响了建设企业的资金流转，最终导致“烂尾”等问题。在针对S村进行调研时发现，S村部分农民组成“小团体”霸占当地的土地费用、垃圾清理费用、建设用工单位的沙土、部分劳动力费用，迫使当地建设企业采用他们的人员和物料，严重的破坏了当地的生产秩序，最终“东窗事发”，S村部分农民受到了法律的制裁。

（2）房屋质量问题。房屋质量是关系到生活质量的一个重要问题。许多拆迁村，由于资金问题导致“烂尾工程”、“房屋质量缩水”等问题。此时许多农民在入住之后发现房屋楼板裂缝、墙皮脱落等问题，严重的影响了农民的生活。在对房屋问题进行反馈时，产生了由物业管理人员、房屋开发商与农民三者之间的踢皮球现象，相互推诿，问题一直都不能得到解决，从而导致冲突进一步加剧。

2.4 生活问题 在征地拆迁进程中，地方政府对失地农民往往选择一次性货币补偿，忽视了农民失地后的一系列问题。在短时间内，农民“暴富”，但随着时间的流逝，失地之后的农民往往因为生活生存问题引发群体性事件。

（1）生活成本提高。征地拆迁之后生活成本提高主要包括2个方面：一是装修费用。在社区建设完成之后，由于是毛坯房，在入住之前需要进行装修，装修费用大多在几万左右；二是费用开支多。随着许多农民成为失地农民，住进楼房后需要交纳的费用较多，许多农民的生活成本突然加高，导致一时无法承担，出现后悔搬迁现象。在村生活时，不需要交纳水费、物业管理费等相关费用，但是搬迁之后需要交纳，加之失去了耕地这部分钱款，导致生活拮据。

（2）生活习惯问题。由于原有的生活习惯导致邻里问题发生，许多农民占用公共用地，破坏了正常是生活。在对T回迁社区进行调查时发现，高层楼房的消防通道已经被占用，导致许多孩子跌倒。原有的村落生活习惯被破坏，但是还是有些被保留下来，楼道烧水、养狗、种植作物等都严重的影响了邻里的生活，导致邻里冲突。

3 解决问题的对策措施

3.1 健全完善相关法律法规 拆迁问题已经成为当下的社会问题。要针对不同的拆迁类型，制定不同的法律法规，保障开展工作和政策目标的实现。本文认为新的《拆迁法》应该符合大众利益，尽可能实现公平化，根据不同的拆迁区域和拆迁目的做出相关分析报告，坚决杜绝借公共利益之名行商业开发之实的违法行为。

拆迁程序应该合法合规。要善于听取民众意见，及时修改拆迁方案并且及时公布相关信息，使大众做到真正的监督，保证各项工作真正的做到实处，而不是流于形式。派遣专人负责拆迁事务，要责任到人，如出现矛盾时，责任人要保证第一时间到现场，第一时间处置，第一时间回报，第一时间解决问题。

3.2 工作规范化，信息公开化 在进行拆迁之前，应该充分论证拆迁过程以及以后有可能所发生的各项问题。针对这些问题，统一设立相关预案，从而保证在发生问题时可以按照预案操作。如拆迁开始之前，应该保证信息渠道的畅通，及时向农民发布信息，派遣工作组入住该村，及时听取农民意见，并且工作组应该及时向上级领导部门反馈各项信息，完善拆迁工作的进程和预案。拆迁之后，农民应有权利知晓工作进程，相关开发商应及时成立农民协调办公室，由农民自主成立房屋质量监督小组。小组成员应由农民自主选举产生，小组成员可以随时随地监督工程质量；开发商应及时发布相关建设进程，针对不同的设计方案与村委会进行沟通协商，在保质保量完成项目工程的前提下，最大限度的满足农民的日常生活要求。

3.3 完善评估机制 评估是拆迁的根本。房产的确权和价值评估是拆迁补偿的基础。明确产权、合理的评估价格既能保证被拆迁人得到合理的补偿，又能够有效的减少拆迁过程的违法行为。当下拆迁成本过高，以重庆市某县一沿江综合整治项目为例，项目总费用4.2亿元，其中建安工程费1.8亿元，征地拆迁费用1.87亿元，其他费用0.53亿元[4]。造成这种现状的主要原因之一就是评估问题，某评估公司在对某项目的被拆迁房屋进行估计时，无现场查勘原始资料作为依据的占拆迁总数的23%，另外认为变更房屋结构和成新率的占拆迁总户数的12%[5]。

为了完善评估机制，应从以下几点入手：（1）成立一支专门的有专业技能的评估团队。人员是评估的基础，技能是手段，只有具备相应技能的人员才能最准确的评估房屋质量和价格，从而为评估的展开打好第一步，保证被拆迁人的合法所得。（2）加强对评估人员的监督，防止以权谋私，最大限度的保证各项评估工作合理、合法、合规的展开，一旦发现违纪问题，应立即解除评估人员资格，由其他评估人员重新审核其评估项目，保证公平性。（3）及时公布信息。在拆迁之前的评估工作，应及时公布，针对不同的评估价格作出不同的解释，防止农民因为价格问题相互比较，产生问题。（4）选择合理的评估方法。目前房产价值的评估有市场法、收益还原法、成本法等多种评估方法。不同的评估方法可能得出不同的结果，评估机构应根据实际情况选择评估价值最高的评估方法，使被拆迁人的合法权益得到最大限度的保障。

3.4 适当提高补偿标准 通过对农民的调查了解得知，当下的补偿标准明显偏低。房屋征收补偿主要包括：房屋价值的补偿，搬迁补助费，临时安置费，停产停业损失费，装修补偿和提前搬迁奖励几个方面。其中房屋本身价值的补偿一般采用等面积置换或按房产评估价格乘以安置房屋面积计算，而其他各项由各地区自行制定。比如临时安置费，随着拆迁的进程加快，其补偿费根本不足以支付当地的房屋租赁费用，导致农民需要额外支付相关费用，才能保证生活的正常进行。

适当的提高补偿标准，是解决矛盾的最好方式。这样既有利于保证被拆迁人各方面的生活秩序的顺利展开，又有利于拆迁的顺利进行。但是补偿标准不是越高越好。补偿标准应按照本地区的生活成本等，在科学、合理的条件下，完善补偿标准。

3.5 提升居民素质 农民向居民的转化不仅仅是自身入住环境的变化，更应是农民自身素质的提升。由于农民自身素质的缺失，在利益面前，无法克制内心的欲望，导致广大农民普遍认为征地拆迁是致富的一大途径，由于过度渴求利益，从而导致问题发生。提升农民素质不仅仅需要农民自身加强修养，而且政府、企业更应该加强教育引导。政府应针对回迁社区的实际情况，采取合理的措施，创办志愿群体，楼道楼长，夜间培训学校，给予经济帮助等；针对大型的活动，比如“广场舞”等，应积极进行引导，制定相关的政策，使农民在进行娱乐的同时，兼顾大众利益。创办培训学校，提高农民的就业水平，保证农民的收入。创办志愿团体，比如“读书会”，让农民自身接受更多的知识，从而提升农民的文化科技素质。

此外，在农民入住回迁楼房之后，政府应按时考察农民生活情况。针对不同户的生活情况进行不同的调整，提高农民的生活技能，保证就业；提高居民的生活质量，提升居民的思想文化水平，实现农民城镇居民化，从而使整体的生活环境得到改善。

4 结语

拆迁是一项关于民生的系统大工程。这项工程的实施应充分的论证，保证其目的的实现，保障人民过上安居乐业的生活。政府应理性的对待，不应该也不能够因为GDP问题，盲目进行拆迁，导致各种问题的出现。拆迁应坚持以人为本原则，合理合法，务必做到使政府、开发商、农民“三满意”。

参考文献

[1]刘亚静.群体性事件相关概念之界定[J].河北公安警察职业学院学报，2007（7）26-28.

[2]中国行政管理学会课题组.群体性突发事件研究专辑[J].中国行政管理，2002增刊.

[3]衷向东、任庆恩.土地征收、土地权利变动与征地制度改革——由一起征地补偿纠纷展开[J].中国行政管理，2005（273）.

[4]任宏.公共项目征地拆迁中存在的问题及对策研究[J].工程管理学报，2014（1）32.

[5]余丽娟.公共事业建设征地拆迁中的问题及对策[J].审计月刊，2010（5）52-53. （责编：徐焕斗）