蔡继明：琼海经验的普遍意义和特殊意义

琼海经验对城镇化建设的启示

一说城镇化，肯定是相对于农村、农业延伸出来的一个概念。最初的社会就是农业社会，怎么出现了城市，出现了城镇化？其实就是随着农业劳动生产力的提高，不需要那么多人从事农业生产，有了剩余劳动力，因而就有了非农产业发展的可能。随着非农产业的发展，农村的就业结构发生了变化，剩余劳动力转向了非农产业。在这个转化的过程中，农村居民的生活方式逐渐转变为城市居民的生活方式。从这个过程来看，没有不以人为本的城镇化。现在我们讲新型城镇化要以人为本，但在改革开放30多年中，我们有相当一段时间没有体现以人为本。我们实际上搞的是空间的城市化，搞的是土地的城市化。让农民工进城，造成了我们现在2亿7千万农民工；还有一些被统计成半城市化的人口，即身在城市，但是没有城市户口。

琼海城镇化率很低，为什么呢？琼海符书记跟我解释了一下，城镇化率低是因为有一些农民现在不要城市户口，但实际上已经享受到了城市居民的各种服务。要是这么算的话，中国城镇化率很高。问题就出在我国的二元户籍制度。按照常住人口统计，我国的城镇化率去年已经是56.1%，但是，按照户籍人口，我国的城镇化率只有39.9%。对中国来说，有户口和没有户口，绝大部分的地区差别很大。以北京为例，没有户口就没有资格买房，更没有资格享受廉租房和买车摇号。10年前、20年前可能是几万元的差别，现在是几十万、上百万的差别。怎么解释我们的城镇化率到底有多高？这就涉及到怎么评价我们的新型城镇化到底达到了什么样的水平。全国2亿7千多的农民工是半城镇化，外加六千万留守儿童、五千万留守妇女、五千万留守老人，人为地造成了妻离子散。用常住人口衡量，城镇化率提高了；按户籍人口衡量，就没有那么多，而且事实上，很多农民工进城也不是完全城市化，这就是当今的真实的城镇化现状。

这应该用什么衡量呢？我赞成琼海的做法，用市民度来衡量。不管是住在城市还是住在农村，抑或住在郊区，不管有没有户口，就看民众是否真正享受到了一个市民应该享受的各种福利。如果享受了就百分之百的市民化了，如果只享受一半就是我们说的半城市化。从这点来说，琼海经验是值得我们借鉴的。不求名义上的城镇化，而求真正的市民化水平，这就体现了真正的以人为本。

城市化和城镇化的差别

我们注意到，琼海有12个镇，一镇一特色，一镇一风情，一镇一产业，但是，我们同时也知道，城市化和城镇化的差别是非常大的。我国有658个县级以上的城市，剩下的是2万个镇，中国的城和镇不仅存在政府层级的差别，而且现在应该说乡镇一级就没有财政了。中国城市公共服务、公共设施水平远高于一般镇的水平。就我们镇的人口来说，平均人口是1万人。5万以上人口的城镇，大概两千多个，也就是10%。如果一个镇只有一两万人口，那么，其公共服务、公共设施能不能达到和城市相同的水平？我们说公共服务均等化，城和镇之间都不均等，城镇和乡村之间又如何谈均等呢？

我们知道，按照全国主体功能规划，960万平方公里是划分为4个功能区的。一是优化开发区，有人开发，有工业化、城镇化的区域优化开发；二是重点开发区；三是限制开发区；四是禁止开发区，这是生态保护地区。重点开发区和优化开发区是两横三纵，这两横三纵要构建大城市群，其他的是限制开发地区，也就是农业地区。海南肯定是属于限制开发地区，因为要构建国际旅游岛。按照国家主体功能区规划，我们的城市化要走集中的道路。什么是集中？就是把大量的人力物力集中到相对狭小的土地上，让这片土地发挥更大的经济效益。所谓的均衡不能只是京津冀，要均衡地分布在全国大概20个左右的城市群，这就意味着城市化的道路应该是优先发展大城市。小城镇不是不能发展，在小城市两万个小镇里，我觉得最有发展潜力的无非是两千个城关镇，如果这些都发展不起来，另外的是没有发展空间的。另外是特色镇，我感觉，琼海的12个镇都有特色，有民族特色，有历史特色，也有自然风光，那么，怎么就地城镇化呢？琼海的经验恰恰告诉我们，它的成功在很大的程度上是不能复制的。没有特殊的独到景观、文化历史遗产，就谈什么特色小城镇。一共600个镇，搞了500个特色小镇，这样的小城镇只能是政绩工程。过去我们搞的离土不离乡，为什么最后是自生自灭的多？琼海探索的是不需要农民放弃农业的城镇化，普遍的意义来说，农民还是要进入城市的，农业不存在、农村也不存在城镇化的问题，农村只是存在着现代化问题。除非整个村归置为城镇了。

如何理解城乡一体化

城乡一体化不是把农村建设得跟城市一样，反过来把城市建设得跟农村一样，这就乱套了，这就不符合我国的主体功能区规划。这是有分工的。所谓城乡一体化指的是在制度上打破城乡二元体制，包括医疗卫生制度、教育制度乃至土地制度。不管作为城市居民还是农村居民，我们都均等的享受基本的公共服务。当然，这里有一个问题，在农村能够享受多少公共服务呢？城乡之间一定是有差别的，与其建设新农村，不如致力于推进新型城镇化，把一定的资源由城市向农村延伸，延伸公共服务，这是事倍功半的。

城乡一体化关键是推进土地制度的改革，这就是党的十八届三中全会所谈到的要构建城乡统筹的市场。之所以2亿7千万农民进了城，存在着几千万的留守儿童、留守老人、留守妇女，就是因为农民进了城，土地就撂荒。如果我们找到统一的土地市场并建立起来，让农村有土地退出的机制，农民的三项土地权利——承包权、宅基地使用权、集体经济收益权有所保障，那么无疑会有利于解决现有难题。但是，现在的这种土地制度，农民拿着金饭碗去要饭，进了城以后，买不起房，只能当农民工，最后耗费了青春，又回到农村。长期以往，我们的城镇化什么时候能够达到70%、80%乃至90%？我们的现代化何年何月才能实现呢？

最后我要强调一下，琼海的经验有普遍意义，就是它不片面地追求城镇化的比例，追求的是真实的城镇化水平，另外，也没有一味的把集体土地变成城市国有的土地，可以在土地上搞城镇化。至于“三不一就”是我们特殊的经验，未必能够在全国普遍推行。所以，我建议琼海把具有普遍意义的做法作进一步的探索，把具有特殊意义的做法进一步做实。

责编/刘瑞一 美编/李祥峰