论权力运行中的现实问题及对策

程道敏　苏俊宇

摘要：改革开放以来我国政府在政治领域取得了显著的发展进步，但是无可否认现行政府体制仍然存在很多问题，随着“十三五”规划的实施，这些问题也逐渐显现，为确保“两个百年”任务的顺利实现，政府体制改革需求日趋迫切。本文从我国政治体制存在的问题入手进行分析，结合“十三五”规划论述政治改革的可行性方向与措施。

关键词：权力闲置；权力异动；法治建设；政府体制改革

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）06-0042-02

现行政府发展模式比较有代表的四种模式分别是：市场式、参与式、解制式和弹性式，[1]（P.23）每一种模式都不是完美的，都是某一政治生态系统和复杂的现实条件妥协的产物，所以任何力图改革的政府都不能照搬他国的经验或模式，而是应该根据本国特殊的国情有选择地借鉴改进。

一、权力运行中的“闲置”与“异动”

我国政府共设23个省，4个直辖市，5个自治区，2个特别行政区，层级划分为中央—省（区）—市—县（市、区）—乡（镇）五级，由此我国政府组织较为复杂。在如此庞大的政府组织体系下寻求权力有效配置路径意义重大。当下我国权力运行中存在两种明显的问题即权利闲置和权力异动。

（一） 权力的闲置

所谓权力闲置就是垂直权力过于注重整体的统合一致，忽视下级自主性所导致的权力浪费。[2]（P.3-5）社会发展速度越来越快，对政府服务的效率也越来越高，但是垂直权力过度整合导致许多决策指挥权掌握在上级手中，低层公务员缺乏执行政策所需的组织资源。如此一来上一层级掌握大量权力而无运用权力的现实需求，而下一层级政府有运用权力的现实需求却缺乏实际决策的权力。这种实际存在的问题导致对公服务的政府组织无法有效解决市场需求，迟滞社会进一步发展的速度。整个社会对政府服务体系的不满也会逐年增长，加上媒体对国家工作人员个案的过度报道导致公众对政府的不满情绪进一步加深，长期如此必然导致中央政府在民众中的权威下降。

（二）权力的异动

权力异动是指垂直权力丧失正式制度的约束力诱发低层级政府权力滥用。[2]（P.3-5）中央出台的政府法令无法得到贯彻实施，权力异动的有力体现是中央政府出台的一系列政策经过五级政府，诸多政策并没有得到一一落实。造成权力异动并非垂直权力下放过程中的过度分权，从人事制度和利益得失角度看，由于政绩考核体系和奖惩机制的不合理，导致了地方官员不愿作为、选择性执行中央政策法规，最终导致了上级的政策和法令不能很好地执行，出现这种尴尬局面的原因归根结底是利益损失和政治风险。“十三五”规划以来，中央做出来重要的财税改革，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。[3]（P.10）调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。无可否认，地方政府的一系列政治行为无论是执行或者选择执行甚至不执行中央政策法令最根本的原因就是在于利益的得与失，地方政府在考虑是否执行、执行多少中央决议着眼点在于地方的利益得失，而每一项决议的出台着眼点是全国，这样势必就需要地方政府在利益得失上予以权衡。当这项决议在执行过程中对本地区的小单位利益造成冲击时是否能够将中央决议执行到底？当本地区群体利益受损时地方政府能否顶住这些来自本地区利益集体的压力，地方政府如何应对政策实施过程的突发事件，这些都很大程度取决于地方政府官员的能力和素养。另一方面由于现行的干部人事制度考核存在方法过于简单，考核内容过于笼统以及考核结果存在失真等现象也是导致中央政策执行困难的重要原因。

（三）法律监督落实不到位

阻碍政府体制改革的因素，除了权力闲置和权力异动两大问题以外，还缺乏行之有效的法律保障。从1949年新中国成立至今我国法律经过60多年的发展取得了很大的成绩，各项法律法规也逐渐完善，但不可否认的是中国现在法治建设依然滞后于经济建设。法制建设的滞后也导致了整个社会法律意识淡薄，进而滋生了所谓的人情社会。法律法规无法得到有效的贯彻落实，从而阻碍了法治社会的建设，这也是当前社会各种“潜规则”盛行原因。另外法律监督、落实的不到位导致了权力由公用变为己用，这种现象在一定程度上会削弱权力运行的合法性。只有社会实行法治才能让社会机会相对均等化，让权力运行在阳光下进而提高社会成员的生产积极性。

二、优化权力运行的对策建议

毫无疑问我国当前的发展已经进入瓶颈期，面对复杂的国内外局势，必须正视、解决这些问题，树立一个强有力的中央权威，打造一个公平高效的政府服务体系。

（一）“横向—纵向”协同发展

“横向”是指同级行政单位之间的协调联动。权力运行在强大的中央权力保障下能为国家社会的发展进行宏观统筹，而政策的运行实施则需要组建一个科学合理的政府组织去贯彻实施中央政令，各部门间权力与责任进一步厘清。职责归属明晰，消除“多头管理”或“管理真空”等权力运行的困境，完善的权力运行结构是政府职能实现的组织保障。权力系统中各层级主体之间如何优化配置权力影响着政府管理的效能和管理目标的实现程度。另一方面，当前行政事务更多呈现的是关联性，这就要求加强同级部门之间的协调联动，共同处理政府管理各事项，保障权力的更有效运行。

“纵向”是指中央与地方（上级部门与下级部门）之间关系。纵向发展并非指过度放权给地方政府，使其无节制的发展壮大进而与中央（上级）抗衡，此处所谓“纵向”发展是指如何让地方政府组织（下级部门）充分释放蕴藏的创新性，提高政府职能的效率和效能。在正确界定中央与地方、上级与下级权责后以法律法规的形式固化保证这种权力构架的稳定性。稳定性是组织记忆的重要来源，是各项政策得以长期有效落实的重要保障。在政策实施的连贯性和稳定性得到保证的基础上，一项好的政策法令才能贯彻始终地去实施，这样权力的运行才能得以实现。

（二）内外结合改善权力运行环境

十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，由此看出我国法治建设问题任重道远。在政府体制改革中坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家，法治政府和法治社会一体建设具有重要地位。只有在不断打造整个社会尊法、信法、守法、用法的法治环境中维护公平正义，保障公民权利，才能为我国政府体制改革和经济发展打牢群众基础，凡事依法而行，国家发展建设才能预继而立。解决政府体制改革中的权力闲置和权力异动要优化领导班子知识结构和专业结构，注重培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的领导干部，提高专业化水平。深化干部人事制度改革，完善政绩考核评价体系和奖惩机制，调动各级干部工作积极性、主动性、创造性。[3]对于干部队伍的打造是政府组织内部因素，笔者认为加强干部队伍建设的同时也必须有与之相适应的外部条件即强有力的法律保障。在政府组织内部有合理健全的竞争机制做保障的前提下，有利于建立一支作风正，工作负责的队伍。同时法制的健全并落实也有益于公众对政府组织进行监督。如此内外因共同作用下权力的运行必然进入良性发展的时代，政府公信力与中央政府权威也会得到巩固。

此外，有计划、有步骤的引进市场机制刺激盘活僵化的基层制，在外部给政府组织施压，倒逼其优化调整组织结构以适应不断变化的市场需求。另一方面在政府组织内部提高基层组织的参与性，基层组织拥有大量的第一手信息资料，在公共政策的决议上应该具有发言权，调高基层组织的话语权比重，让基层的声音能够传达传达到管理层。这对于制定正确的决策有积极的作用。如此一来既提高了决策的科学性又提高的基层工作人员的工作积极性，于权力运行的实现也大有裨益。

三、结束语

新中国成立以来我国历经了数次政府体制改革，一个重要的教训是分化和步调整合不统一，往往将集权和分权对立起来，导致了“集则死”“分则乱”局面。对于政府体制改革而言没有任何可以照搬的经验和模式，所有的权力运行都是在发展中不断优化，中央和地方权力如何去界定，权力的收与放都是不可量化定夺的，尤其是在市场经济迅速发展的今天，改革的主要目的是为了解决当前突出的矛盾，而权力的运行应该着眼妥善解决短期问题，放眼中长期发展，并在长期发展中不断的调整优化。

参考文献：

[1]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式 [M].北京：中 国人民大学出版社，2001，（11）.

[2]张学立.垂直权力分和 [M].北京：人民出版社，2013， （1）.

[3]冯国权.聚焦十三五若干问题深度解析 [M].北京： 国家行政学院出版社，2015，（11）.

[责任编辑：褚永慧]