京津冀土地要素市场一体化措施研究

甘文霄+霍小龙

【摘要】“推动要素市场一体化改革”是京津冀协同发展战略重点之一。“土地要素市场一体化”是要素市场一体化改革的重要组成部分，并为供给侧结构性改革提供有力助推。文章通过分析阐释京津冀土地要素市场一体化的具体内涵与理论基础及京津冀土地要素市场一体化对京津冀协同发展的作用，进一步指出了京津冀土地要素市场一体化的具体措施建议。

【关键词】京津冀协同发展 土地要素 市场一体化措施 供给侧结构性改革

【中图分类号】F29 【文献标识码】A

2015年4月底，中央政治局召开会议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，将推动京津冀协同发展上升为重大国家战略，这一国家战略要遵循的基本原则之一就是“市场主导、政府引导”①，即“加快完善市场机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，有序推动北京非首都功能疏解，促进生产要素在更大范围内有序流动和优化配置”。京津冀协同发展战略重点推动的三大改革步伐之首，就是要“推动要素市场一体化改革”。而要素市场的一体化改革正与2015年末2016年初中央提出和强调的供给侧结构性改革—提高全要素生产率，以更好地满足群众生产生活需要，促进我国经济、社会的可持续健康发展的目标指向一致。②

所谓供给侧结构性改革，就是指以提高供给的质量为出发点，通过改革的方式修正各要素配置方面存在的扭曲，以推进经济结构的调整，不断增加有效供给，使供给结构适应需求结构，最终提高全要素的生产率。“土地要素市场一体化”作为要素市场一体化改革的重要组成部分和提高全要素生产率的基础方面，在推动京津冀协同发展国家战略及区域供给侧结构性改革中将起到重要的基础性、调节性作用。因此，明确土地要素市场一体化的具体内涵与理论基础，深入剖析土地要素市场一体化对京津冀协同发展及区域供给侧结构性改革的作用，明确土地要素市场一体化的具体措施，对京津冀协同发展和区域供给侧结构性改革具有重要理论和现实意义。

京津冀土地要素市场一体化内涵及理论基础

所谓土地要素市场一体化，即在一定地理区域内，搭建共同土地交易及信息平台、统一相关制度、破除监督管理差别和打破行政限制，建立统一的土地市场的过程。③京津冀土地要素市场的一体化意味着：一方面，在北京、天津、河北三地建立统一的市场交易和信息平台，实现交易信息的统一发布、交易规则的完善和一致，以促进土地交易信息的流通、减少交易成本，建立公开、公平和公正的土地交易市场环境，充分发挥市场在土地资源配置方面的基础性作用；另一方面，建立京津冀区域内统一的地价体系，实现特定地理区域内土地价格的一体化，使区域内土地价格具有可比性，以充分发挥土地价格调控土地市场的杠杆作用，提高土地市场发育及土地资源配置的效率。京津冀地区土地要素市场一体化有助于推动区域范围内供给侧结构性改革和区域经济的一体化发展。

从理论层面来考察，土地要素市场一体化在经济学上的理论基础包括了“空间相互作用理论”、“交易费用与信息不对称理论”、“价格机制与资源配置理论”、“市场一体化的经济效应理论”等。根据“空间相互作用理论”④，不同区域间在人口与劳动力、商品、技术、资金、信息等方面存在着相互传输的现象，这种相互传输对于区域间经济关系的建立与变化产生十分重要的影响，可以加强区域之间的联系、互通有无，使这些区域获得更多的发展机会。同时，根据“交易费用与信息不对称理论”⑤，市场规模的实际大小客观上取决于完成交易的难易程度，若交易费用高，则会抑制交易行为的发生；反之，在交易费用低廉的情况下，市场才能繁荣发展。因此，区域间人口与劳动力、商品、技术、资金、信息等方面的实际传输与流动取决于这些区域是否建立了统一的市场要素，而土地则是重要的和基础的市场要素之一。此外，根据“价格机制与资源配置理论”，价格围绕价值上下波动，调节供求关系并对资源进行优化配置。那么同理，由价格来调节土地资源的配置才能使土地得以有效的利用。根据“市场一体化的经济效应理论”⑥，只有在全部经济活动中组成联系密切、规模适当、结构合理的聚集体，才能使一个区域获得最大限度的效益，而这种效益在区域各个组成部分、各种要素都缺乏统一的情况下是无法取得的。在这些要素中，土地市场要素是基础性要素。因此，“空间相互作用理论”的不同区域间要素流动对于区域间经济关系的积极影响，“交易费用与信息不对称理论”的统一市场要素对于降低交易费用的影响，“价格机制与资源配置理论”的价格调节土地资源配置使土地得以有效的利用，“市场一体化的经济效应理论”的联系密切、规模适当、结构合理的聚集体使一区域获得最大限度的效益，这四个理论及其相互关系共同构成了京津冀土地要素应当市场一体化，以促进京津冀地区的协同发展和区域供给侧结构性改革的理论基础。

京津冀土地要素市场一体化对京津冀协同发展及供给侧结构性改革的作用

第一，京津冀土地要素市场一体化有助于区域产业结构优化和全要素生产率提高。由于京津冀地区各个城市之间地理区位和经济发展水平存在差异，要实现产业及与产业相关人口在市场主导下的转移，实现区域内经济发展水平较高、城市产业结构的优化升级，同时为具有低廉土地资源但缺乏项目来源的区域提供发展机会，就需要京津冀地区要素市场的一体化发展。土地作为重要的生产力要素，其价格的高低是众多企业选择投资地点过程中的决策因素之一。实现京津冀土地要素市场一体化，就可以充分发挥土地价格的引导作用，产业转移即可通过差异化的地价水平在不同城市之间进行合理引导，从而实现京津冀地区产业结构布局的合理化。通过土地价格要素引导产业合理布局，也是符合京津冀协同发展国家战略实施过程中所强调的“市场主导、政府引导”这一基本原则的。而京津冀区域产业结构优化恰是供给侧结构性改革所倡导的，通过市场因素修正土地在配置方面存在扭曲，以推进区域经济结构的调整，增加有效的和经济的土地供给，使土地供给结构适应土地需求结构，最终提高全要素的生产率。

第二，京津冀土地要素市场一体化有助于京津冀区域经济一体化。区域经济一体化的实质即打破区域内由行政区划所造成的壁垒，消除城市间及省际的条块分割，建立统一市场，共同配置区域内的生产要素及商品。北京、天津土地资源稀缺、产业集中、人口稠密，京津冀区域土地要素市场的一体化有助于河北（有土地资源承载力基础的城市）吸纳北京、天津的产业及人口转移，并在转移的过程中形成京津冀三地分饰不同角色、发挥各自区域特长的区域经济一体化发展。根据《京津冀协同发展规划纲要》确定的北京市作为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”、天津市作为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”、河北省作为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”的定位，在该定位指导下，京津冀土地要素市场的一体化也有助于京津冀三地发挥自身优势、取其他地域之长补自身之短，形成相互之间紧密联系的经济共同体。

第三，京津冀土地要素市场一体化有助于缓解京津冀区域土地资源供给不平衡和助推土地资源的集约利用。当前我国区域经济发展中，地方政府为招商引资而采用低地价乃至零地价的优惠政策，一方面会导致土地资源供给的不平衡乃至严重扭曲，城市之间土地资源无法实际得到有效的市场化配置和集约利用；另一方面也不利于城市间统一协调生态环境保护与治理。京津冀协同发展过程中，北京、天津相关产业的外迁也必然导致环京津各市地方政府之间对外迁产业及由于京津冀区域经济一体化造成的产业集聚的竞争，或将进一步引起产业结构的低效同质化。而京津冀地区土地要素市场一体化便于构建京津冀地区统一的城市土地市场，以优化配置有限环京津城市土地资源。通过成立统一的土地资源管理机构或组织，可以协调京津冀地区土地资源利用过程中单一地区无法解决的问题，提高整个京津冀区域土地资源的集约利用水平，避免土地资源浪费、助推产业结构优化，为京津冀协同发展的国家战略和供给侧结构性改革奠定科学、可持续的土地资源基础。

京津冀土地要素市场一体化措施建议

京津冀土地要素市场一体化涉及京津冀地区土地总体利用规划编制及修订、京津冀地区统一市场信息平台建设、京津冀土地法制及政策的一体化建设、京津冀土地协调组织和监察主体建设等多个方面的内容，这些建设与发展需要京津冀三地积极协作、长期努力和不断推进。

首先，根据京津冀地区功能定位及供给侧结构性改革的要求科学编制及修订京津冀土地利用总体规划。为了强化京津冀协同发展的顶层设计，2015年下半年京津冀三地会同中央有关部门共同制定了三省市统一的“十三五”规划，其中就涉及土地利用的专项规划。在编制及推进供给侧结构性改革实际情况而对京津冀土地利用总体规划进行后续修订的过程中，应当充分考虑京津冀三地不同功能定位在土地利用方面的差异化需求及利益的平衡，特别是基于河北省在京津冀协同发展中的区域定位—“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”及其在京津冀协同发展中发挥的疏解北京非首都功能的作用对于土地利用的客观需求，应当科学编制和修订京津冀地区土地利用总体规划。建议通过科学编制与修订京津冀地区土地利用总体规划这一方式打破三地之间的行政区域限制，在中央统一安排下，统筹协调京津冀三地在土地利用方面的整体利益与局部利益，实现在有序疏解北京非首都功能基础上的京津冀三地协调和可持续发展，实现全要素生产率的提高。在科学编制和修订京津冀土地利用总体规划的基础上，根据三地的功能定位确定与之相适应的土地开发模式和重点开发区域，统筹京津冀地区土地资源的开发和利用，一方面实现土地开发和项目的规模效应，另一方面又可以实现土地的集约利用，使开发成本最小化和综合效益最大化。

其次，建立京津冀统一的城乡土地市场信息平台。土地市场信息的公开程度是商品、技术、资金、人口与劳动力等要素跨区流动、土地市场健康有序发展的重要基础。土地市场一体化的实现离不开土地市场信息网络的一体化。通过建立覆盖北京、天津和河北所有城市的统一土地市场网络信息平台，及时发布三地土地供应情况、土地价格走势等信息，实现京津冀三地土地市场信息资源共享、相关信息的公开查询和远程交易，通畅信息流通，为发挥市场在土地资源配置的基础性作用奠定信息基础。

此外，2015年年初，国务院定下的全国33个农村土地改革试点中，京津冀3个试点的改革工作已经启动。⑦为了配合《京津冀协同发展规划纲要》提出的“推动土地要素市场一体化”，目前京津冀三地的农村土地产权交易机构在逐渐加强包括信息发布、技术支持、项目共享和人才培养在内的多方面合作的力度。但在产权交易平台建设方面，北京、天津发展较快，河北现有县级机构21家，但还未设立省级交易平台，这会成为三地土地市场信息平台统一建设的壁垒。加快建设京津冀地区统一的城乡土地市场信息平台是实现京津冀地区土地要素市场一体化的前提和基础，是助推区域供给侧结构性改革的重要措施，应当成为解决土地要素市场一体化问题的重要前置性问题。

再次，完善京津冀土地法制及政策的一体化建设。土地法制与政策影响和制约着土地要素的市场化和一体化程度。由于北京、天津、河北分属不同行政区划，地方立法权和政策制定权分散，三地在招商引资、土地批租和资源共享等方面的法律和政策上存在较大差异。现在尚无京津冀三地共同制定和遵守的统一制度，导致三地土地要素市场一体化缺乏统一的制度支持。因此，要实现京津冀土地要素市场一体化，就应当建立京津冀三地统一的区域土地法制，破除土地资源流动障碍，合理布局与规划土地利用结构、基础设施建设、资源开发利用和环境整治保护；建立三地统一的土地政策，减少税收、吸引外资等多方面政策优惠的差异，避免恶性竞争。此外，也可以考虑设立跨行政区域的土地执法机构，以协调不同地区的土地政策和行政行为，统一执法，促进无差别土地法律政策环境的形成和土地资源的优化配置。

最后，建立京津冀土地协调组织和监察主体。京津冀协同发展战略开始实施后，天津、河北（尤其是保定、廊坊、唐山、秦皇岛、承德、张家口、石家庄、衡水、沧州）地区对由于北京非首都功能疏解而迁出的商贸物流和其他产业及由此带来的其他商业和投资机遇会采取竞争性策略。由于现行管理体制和行政区划的差异可能会造成城市间的恶性竞争和土地资源浪费。为了寻求多个城市均能受益和整体利益的最大化，可以借鉴一些国外在多中心城市区域协调治理方面的经验，建立京津冀统一的土地协调组织和土地市场监察主体，以保证土地市场运行的有序化发展。京津冀土地协调组织应当由京津冀土地市场覆盖的所有城市参加，研究确立三地统一土地市场的组织原则、目标模式及运行方向，共同制定土地交易市场规则及相关政策，协调不同城市间的利益。土地市场监察主体也应由所有相关城市参与，根据京津冀土地协调组织制定的市场规则和相关政策对土地市场运行进行统一监督协调，以减少恶性竞争、加强三地土地整合发展，在疏解北京非首都功能的基础上使京津冀三地整体利益达到最佳。

（作者分别为河北农业大学人文学院法学系讲师、中国社会科学院研究生院博士研究生，河北省政府政策研究室科员、中国社会科学院研究生院博士研究生；本文系河北省社会科学基金项目“河北省农村土地制度改革试点问题研究—以国务院农村土地制度改革试点定州为例”的阶段性成果，项目编号：HB15FX022）

【注释】

①重华：“领导小组解读：十点速读京津冀协同发展规划纲要”，财经网，http：//economy.caijing.com.cn/20150824/3953083.shtml，2015年8月24日。

②林远：“习近平：从生产领域增加优质供给”，《经济参考报》，2016年1月27日。

③杨月兰：“经济一体化背景下长江三角土地市场一体化研究”，南京农业大学硕士学位论文，2008年。

④李小健：《经济地理学》，北京：高等教出版社，1999年。

⑤[美]罗纳德·科斯：《企业、市场与法律》，上海：三联出版社，1990年。

⑥谭崇台：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社，1999年。

⑦林远：“京津冀农村土改试点启动 推动土地要素市场一体化”，《经济参考报》，2015年8月28日。

责编 /王坤娜 许国荣（实习）