环境公益信托制度的构建

许冬琳

【摘要】在经济高速发展的今天，人与环境的矛盾日益凸显。寻求先进的法律制度以可持续地利用和保护环境，成为亟待解决的问题。环境公益信托制度在国外已有成功的经验，引入我国也有相应的法理和社会基础。对此，信托当事人及其权利义务、公益信托管理机构以及环境公益信托的成立、变更和终止等法律问题需要加以明确化。

【关键词】环境资源 信托 公益信托

【中图分类号】DF46 【文献标识码】A

日本信托法学者中野正俊教授曾建议“十三陵应该搞公益信托，如果搞公益信托，参观的人肯定会比现在多，社会效益肯定也会比现在好”。江平教授对此颇为认可，认为“如果徐悲鸿纪念馆能信托给中央美术学院，那它的社会效益肯定会好多了”。①自然景观、历史文化遗产等作为信托财产设立公益信托，在英国的“国民信托”中早有实践，目前，全世界已有近30个国家或地区效仿这种公益信托模式。我国在引入信托制度后，大多运用于商事领域，近年来，信托更是作为金融产品为公众所熟知，但是在民事和公益领域，信托却鲜有一见。我国自然资源丰富、历史文化古迹众多，公益信托模式是对传统意义上以政府为主导的环境资源治理与保护方式的有益补充。

环境公益信托的内涵

公益信托通常由委托人捐献或提供一定的财产设立，由受托人管理并将信托财产用于信托文件指定的公益目的。②在我国，环境公益信托，是以国家所有的环境资源使用权为信托财产，为公共利益设立的信托。其公益信托的信托目的，是对生态环境和历史文化遗址原貌的保持、治理和恢复。环境公益信托并不同等于“自然资源公共信托”。“自然资源公共信托”是指将自然资源作为信托财产、以全体国民为委托人和受益人、以政府为受托人、以环境资源的可持续利用为目的设立的信托。二者的区别主要体现在：公共信托的委托人和受益人都是全体公民，受托人是政府；而环境公益信托的委托人是国家，受托人是非政府的公益组织，受益人是全体公民。

公益信托与环境保护的契合与价值

公益信托与环境保护的契合。《信托法》第七条规定：“信托财产必须是委托人合法所有的财产。……包括合法的财产权利”；第十四条规定：“……法律、行政法规限制流通的财产，依法经有关主管部门批准后，可以作为信托财产。”环境资源权利，如土地使用权、渔业权等，都可以成为信托财产；限制流通的采矿权等，经依法批准后，也可以成为信托财产。

信托财产在信托成立后，信托财产具有独立性，有效防止环境资源流失。除信托运营中发生的债权债务关系外，信托关系人的债权人不得追及信托财产，即信托关系人不得以环境资源及其孳息偿还个人债务；信托的破产隔离机制在信托财产与受托人之间建立破产、债权追索的屏障，即使受托人财务状况恶化、破产、被撤销、解散，环境资源也不得列入其清算财产。

环境公益信托的价值。第一，补充政府环境保护职能，促进环保事业的发展。环境法有三种调整机制，即市场、行政和非政府非营利组织调整机制，三者的协调运行方能实现环境治理的“善治”。公益信托通过非政府非营利组织对非垄断性环境资源进行信托管理，以克服市场和政府治理的失效，无疑弥补了我国传统的行政和市场治理机制的不足。③环保事业的发展需要雄厚的财力支持，我国目前仅有的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》显示，早在2004年治理污染的虚拟成本已高达GDP的1.8%，④因此，借助公益信托整合民间力量以弥补财政投入不足，显得尤为重要。此外，非政府性质的受托人以自己的名义管理和处分信托财产，委托人不得任意干预受托人对信托财产的管理，有效避免了地方为追求经济发展而牺牲环境资源。

第二，有效保障环境资源可持续开发利用和保护。信托制度作为长期管理财产的一种制度工具，不因政府部门职能、领导人及受托人的更迭而影响信托的存续。在信托合同期间届满前，除非约定解除的事由或特定的其他事由的发生，委托人和公益信托管理机构不得撤销信托；委托人和公益信托管理机构不得随意更换受托人，除非受托人违背信托目的处分信托财产或处理信托事务有重大过失；非经公益信托管理机构批准，受托人不得辞任。由此，保障了受托人制定长期、专业的管理规划，适合环境（生态）经营周期长的需求。

环境公益信托制度的构建路径

环境公益信托的委托人。环境公益信托的委托人是国家。但国家是一个抽象的主体，需要具体的机构代表国家履行权利（力），根据《企业国有资产法》第四条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。……”但是国务院和地方政府并不具体行使出资人权利和职责，根据《企业国有资产法》第六条、第十一条，《企业国有资产监督管理暂行条例》第四条、第六条的规定，由国有资产监督管理委员会履行出资人和监管者职责；根据《土地法》、《矿产资源法》等相关规定，由各自然资源行政主管部门依法履行出资人和监管者的具体权利。例如，根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，由市、县国土资源行政主管部门代表国家作为出让方，与土地使用人签订国有土地使用权出让合同。

因此，环境公益信托的委托人应该是各自然资源行政主管部门，但是这些机构作为委托人，却有一定的弊端：一是作为信托财产的环境资源，往往涉及多个行政主管部门，如湿地的保护就涉及环保、水利、国土等多个部门，委托人难以确定，各部门协调的成本增加，客观上增加了信托的交易成本。二是自然资源行政主管部门既代表国家履行所有权，又是自然资源开发利用的监管者，其身份既是民法上的民事主体，又是行政法上的行政主体，这种既是运动员又是裁判员的角色安排，并不利于环境资源管理。环境资源的所有权行使主体应与其他国有资产一致，由国有资产监督管理委员担任，可以在该机构下设“资源类国有资产管理委员会”专门履行资源类国有资产的出资人职责，便于协调和统一自然资源的开发利用、出资入股、保护、公益信托等工作。因此，环境公益信托的委托人，也应由资源类国有资产管理委员会担任。环保和各自然资源行政主管部门则专司自然资源开发利用、治理等行政监管职责。

环境公益信托的委托人享有的权利有：一是信托财产、受托人的指定权。根据信托财产登记的相关法律规定，委托人按照信托财产的登记程序指定信托财产。二是信托财产经营管理的监控权。《信托法》第二十条规定，委托人不能直接干预经营事务，但委托人有权直接调查受托人处理信托事务的情况、信托财产的收支情况等信托运营情况，并有权查阅、抄录或者复制信托账目。三是剩余信托财产的归复权。环境公益信托终止后，委托人可以恢复行使对环境资源的各项权利。

环境公益信托的受托人。根据《信托法》第六十二条规定，委托人选择受托人后，应经公益事业管理机构批准。环境公益信托的受托人一般应选择依法设立的，有环境生态保护能力的环境保护公益组织，这些公益组织的性质应是非政府、非营利性的。此外，曾有失信、欺诈等违法行为的社团组织，或在管理其他公益信托或慈善活动过程中有管理不当的行为、并造成严重后果的，不能担任环境公益信托的受托人。

环境公益信托受托人的义务主要包括：第一，根据自己特殊的、专业的技能和经验亲自管理受托财产，对受托的环境资源尽到谨慎经营、管理的义务，慎重地保持自然资源的原有生态价值和经济社会价值、并尽力修护，不得利用信托谋取私利。第二，受托人信息披露义务。根据信托文件的规定，受托人有义务定期向环境公益信托的监察人和公益信托管理机构报告其管理处分信托财产的情况。同时，受托人有义务妥善、完整地保存信托事务的相关记录，受益人、委托人，信托监察人等知情权主体在任何时候都有权要求阅览与信托相关的账簿等文件资料，并要求受托人说明信托事务的处理情况。第三，公平对待不同受益人的义务。生态环境具有整体性的特征，因此，受托人在保护、治理、可持续开发利用信托财产时，必须注重环境资源的生态属性，公平地对待不同地域的受益人（社会公众）；还必须保证代际公平，为后代人类的利益保护自然资源。

公益信托管理机构。无论是普通法系还是英美法系，各国和地区都对公益信托加以监管。作为公益信托发源地的英国，由“慈善委员会”作为公益信托的监管部门，负责公益信托的设立登记，并履行公益信托监管职责。

《信托法》并未明确公益信托的管理机构，在现有的公益信托案例中，监管机构涉及民政部门、金融监管部门等多个机构，分散的“多头管理”容易造成权力的空白、推诿，客观上增加了公益信托设立和运行的交易成本，并不利于公益信托的长期稳定发展，因此，确定公益信托管理机构，是我国公益信托事业发展的前提。目前，民政部门是我国公益慈善事业的管理机构，在我国现有的公益信托案例中，民政部门也都作为管理机构之一。如果将民政部门确定为公益信托的管理机构，可以避免分散管理的弊端，而且也便于具有多个公益目的的复杂公益信托的设立。但是环境公益信托相比其他公益信托有其特殊性，环境资源的庞大而复杂，尤其是公益信托管理机构享有变更受托人和信托文件的权利，需要其有专业的环境保护知识和管理能力。因此，管理机构有必要成立专门的监督咨询机构，该机构可以由环境资源保护的专家、民间环境保护组织的代表组成，其职能包括：定期召开会议讨论环境信托的审批、参与环境信托的监督检查等，作为设立环境公益信托的重要参考。

公益信托监察人。在各国的立法中，公益信托监察人均是强制设立的。由于公益信托受益人众多，有分散性、不确定性等特点，难以保障受益权的实现，因此，信托监察人的主要作用是监督受托人，保护受益人。《信托法》第六十四条规定“公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。”环境公益信托监察人可以选择民政部门登记注册的其他公益组织，如中华慈善总会、中国红十字会等。⑤

根据《信托法》第六十五条的规定，监察人享有三项职权：监督权、认可权、提起诉讼权。鉴于法律规定的空白，环境公益信托的信托文件有必要对此做出更具可操作性的规定。首先，监督权可借鉴《公司法》中的相关规定，规定公益信托监察人享有监督受托人的权利，包括查阅、摘抄、复印受托人管理信托事务的账目等资料的职权；质询权，要求受托人说明信托事务处理情况的权力。其次，认可权主要包括：批准并监督受托人自由裁量地选择受益人和分配利益，并向受益人支付信托利益；同意或批准受托人的开发、管理、治理、保护计划，要求受托人定期向其汇报信托财产保值增值情况及信托事务处理情况等权利，充分保证信托监察人享有广泛的知情权。⑥最后，有必要赋予监察人协调和诉讼权。信托监察人可以因本身的职权和权利受到侵害或其他侵害受益人利益的行为，要求受托人修正；受托人不服从指示的，监察人可以向公益事业监管部门报告，请求处理或直接以自己的名义向法院起诉；此外，监察人还有协调信托当事人纠纷的权力。

环境公益信托的设立、变更与终止。根据《信托法》第八条、第十条的相关规定，环境公益信托的设立和生效应满足以下四个条件：一是主体有效。包括：委托人的公益（慈善）意愿；有资格的、经公益事业主管部门批准的受托人；有受益人群体接受信托收益。二是信托目的和信托财产的绝对公益性。信托目的必须完全彻底地属于公益目的，不能包含任何非公益目的。值得一提的是，环境公益信托的受托人对信托的环境资源进行合理的开发利用，将经济收益转化为保护资金，发挥其经济效益和社会效益，并不违背其公益目的，环境公益信托并不等同于静止不变的“保管箱”。三是经过主管部门的审批后，采取合同形式设立环境公益信托的，合同签订时信托成立；采取其他书面形式设立的，受托人承诺时环境公益信托信托成立。四是信托财产登记。环境公益信托的信托财产是不动产权利，根据《信托法》和《物权法》的相关规定应办理信托登记后才能生效。

根据《信托法》第二十三条、第五十一条、第五十二条、第六十六条、第六十八条、第六十九条规定，环境公益信托的变更主要有以下两种情形：一是受托人的变更。受托人的变更一般有两种情形，即被解任或辞任。环境公益信托的受托人违反信托义务或无力履行职责的，由公益信托管理机构予以解任并选任新的受托人；此外，经公益信托管理机构的批准，受托人也可以辞任。二是不可预见的情形。环境公益信托成立后，突发事件可能导致信托目的不能实现或原有管理方法无法适用。因此，根据《信托法》第六十九条的规定，公益信托管理机构有权变更信托文件的有关内容和条款以保障公益目的的实现。此外，《信托法》并未对公益信托变更的程序和具体事由作出规定，在环境公益信托的实践中，委托人、受益人、信托监察人、环境保护和自然资源行政主管部门均可就受托人的违反信托目的或违法的管理处分行为、其他突发事件等情形向公益信托管理机构提示、建议变更，一旦信托当事人与行政部门产生异议和纠纷，应由公益信托当事人或信托监察人向法院提起诉讼，由法院裁判。

环境公益信托的终止，可以细分为自然终止和非自然终止。只要出现终止的具体事由，则环境公益信托法律关系即告消灭。引起环境公益信托自然终止的事由主要是信托期限届满、约定终止的事由出现，譬如，根据信托文件规定，作为信托财产的环境资源经济价值或生态价值的灭失，公益信托的目的也无从实现，则环境公益信托终止。非自然终止一般有特定的事由发生，使得原本处于生效和运行状态的信托法律关系归于消灭，如环境公益信托基于国家重大改革或国防事务而被解除、撤销等。《信托法》并未规定公益信托终止的具体事由，一旦信托当事人对终止产生异议和纠纷，笔者认为，应由信托当事人或信托监察人向法院提起诉讼，由法院裁判公益信托是否终止。⑦

（作者为厦门大学法学院博士研究生）

【注释】

①于海涌：《英美信托财产双重所有权在中国的本土化》，北京：中国政法大学出版社，2011年。

②何宝玉：《信托法原理研究》，北京：中国政法大学出版，2005年，第319页。

③蔡守秋：“善用环境法学实现善治”，《人民论坛》，2011年第2期，第62～65页。

④周珂，徐岭：“我国绿色经济面临的调整与发展契机”，《人民论坛》，2011年第3期，第110～113页。

⑤薛智胜：“论我国公益信托监管机制的完善”，《政法学刊》，2011年第6期，第17～22页。

⑥赵磊：《公益信托法律制度研究》，北京：法律出版社，2007年，第170页。

⑦文杰：“环境信托制度：环境保护机制的创新”，《河北法学》，2013年第3期，第57～61页。

责编 /张蕾 丰家卫（实习）