通州城市副中心：如何唤醒“睡城”

冯丹

作为首都北京的城市副中心，通州城市副中心具有极其重要的政治功能和引领示范作用，

2016年3月1日，教练员（前）在北京通州区格拉斯小镇太极禅首家生活馆里指导爱好者练习爪极拳

但其发展还需解决产业、公共服务及规划等方面的问题

2016年5月25日，中共北京市委十一届十次全会审议《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，进一步强调“高水平规划建设城市副中心”。5月27日，中央政治局会议专题研究通州城市副中心建设。

事关国家战略

2015年12月，时隔37年后，中央城市工作会议再次召开，第一关注点为“尊重城市发展规律”。通州城市副中心是这一发展规律的重要载体，承担了极其重要的历史使命。至少可以从三个方面去认识。

围绕北京行政副中心功能定位通州区推进商品交易市场异地搬迁或清退，促进业态调整转型

一是以国家发展的站位来定义通州城市副中心。从世界范围看，伴随着工业化进程，城市发展呈现出从小城市到大城市，由单个中心城市到城市群发展的一般规律，日本东京、韩国首尔、法国巴黎、英国伦敦和美国纽约等特大型城市均经历了这样的历程。

日本从1958年开始，建设了7个副中心（新城），形成了东京都，聚集了全国30%的人口;巴黎通过地带控制方案等，推动大巴黎区实现了梯度发展;韩国通过产业结构调整和公共机构疏解，实现了首尔地区的快速发展。

可以说，建设以特大型城市为中心的城市群增长极战略，已成为国家发展的重要战略。西方发达国家历史上所采取的城市群增长极战略都取得预期效果，推动了经济发展和社会进步，解决了城市发展中出现的问题，特别是大型城市的“城市病”问题。从这个意义上来看，5月27日中央政治局聚焦通州会议具有重大意义，这被认为不仅事关城市本身，而且上升到区域乃至国家战略层面。作为首都北京的城市副中心，通州城市副中心具有极其重要的政治功能和引领示范作用，必须站在国家城市群发展战略和国家经济增长的宏观背景下来定义通州城市副中心，以国家发展的视角推动通州城市建设和发展。

其次，要以推动京津冀城市群发展来规划设计通州副中心。京津冀、长三角、珠三角是我国发展的三个增长极，但横向比较来看，京津冀地区的发展相对滞后。根据2010年第六次全国人口普查数据，京津冀人口城镇化的整体水平为56.23%，比全国平均水平（49.68%）高出6.55个百分点，位于长三角地区（65%）、珠三角地区（66%）和东北地区（57.19%）之后，2014年京津冀地区的人均GDP为53168元，低于长三角地区（65938元）和珠三角地区（57068元）。京津冀的区域发展亟需破题。

通州距离北京中心城区23公里，距离河北省廊坊市北三县10～20公里，距离河北省廊坊市中心约40公里，距离天津市武清区约58公里，处于京津发展轴和京唐秦发展轴在北京市域内的交汇点，对于京津冀城市群发展来讲，其战略位置非常重要，做好通州的规划设计，有利于带动区域的协调发展，有利于为跨区域发展作出示范。

再次，要以首都功能疏解来推动落实通州城市副中心建设。2014年以来，北京按照中央要求，实施非首都功能疏解的城市发展战略。通州城市副中心可以通过反磁力建设，促进中心城功能的疏解，减弱中心城区过度向心的压力，有利于北京整体空间布局的优化。当然，推动功能疏解不仅要向通州疏解，还要向其他的新城或者城区疏解。

在城市发展新区中敬陪末座

通州城市发展规划的蓝图已定，但要客观认识发展中面临的挑战和困难。

一是经济压力不容忽视。任何城市的发展，归根结底是经济的发展，没有持续性的经济增长和相对庞大的经济存量，城市就会走向衰落，美国汽车城底特律的破产便是例证。

从数据来看，2012～2015年，通州GDP在北京远郊区中排名第六，落后于大兴、顺义、丰台、昌平、房山等北京市五个城市发展新区。与距其最近的大兴区相比，2014年通州GDP为548亿元，大兴为1472亿元，在面积和人口规模基本相当的情况下，通州的GDP和人均GDP都只有大兴的三分之一左右。同时，通州的产业结构问题，特别是商业、文化等产业尚待发展，使其成为北京的“睡城”。

经济存量的不足，虽然给经济增长留下了较大空间，但持续性动力面临着较大的挑战，副中心建设所需要的资金、资源筹集和协调成为瓶颈。全国范围内的经济增长放缓和北京市经济结构的调整，使得通州的经济发展速度也受到了影响。

2016年1～4月，通州区实现规模以上工业总产值178.7亿元，同比下降5.9%，降幅高于全市3.5个百分点，增速在全市16个区县中位居第10，在全市5个城市发展新区中敬陪末座。此外，按照北京市产业政策的要求，2016年通州计划清退工业企业将达2000家以上，这必将给经济增长和财政收入带来新的双重压力，如何破题是重中之重和难中之难。

二是人口调控压力与日俱增。2015年底，通州常住人口为137.8万，不含中心城疏解过来的人口，“十三五”期间通州区的人口调控上限约为160万人，也就是说，未来5年内，通州区的人口增长空间为22万，年均4.4万人左右。按照通州区“十二五”期间的人口规模增速，在人口增长惯性力量极其强大的一般规律下，这一指标的压力可想而知。

同时，通州区自身的城镇化进程还在推进，通州区下辖6个街道和地区办事处，9个乡镇，384个村，城市副中心及周边乡镇共有村庄166个，集中建设区内村庄48个，集中建设区外村庄118个，这些“农转居”群体可能形成一个巨大的人口规模。此外，“二孩”政策放开后，新生儿数量也会有较大幅度增加。在依靠人口产业集聚实现经济发展的宏观环境下，如何在推动建设的基础上，保持适当的人口规模，成为对副中心建设的一个挑战。

三是社会公共服务短板压力。数据显示，北京市社会公共服务资源绝大部分集中在城六区：中心城集中了全市65%的就业岗位、55%的各类市场;共68家三级医院，日均门急诊量约占全市80%;高等院校66所，全日制在校生约70万人，占全市比例82%。与之相应的是，城市发展新区公共服务资源极其缺乏。

通州区在这方面尤为明显。2015年6月份，北京市社科院发布的《北京公共服务发展报告2014～2015》的区县公共服务绩效综合评估结果显示，16个区中，通州区公共服务综合排名垫底。2015年12月，北京市经济与社会发展研究所和北京市社工委联合调查表明，通州区公共服务资源人均水平在全市16个区中也是最后一名，通州区社区公共服务用房面积为17.7平方米/百户，全市平均水平为28.5平方米/百户，最高的为密云区达到43平方米/百户。虽然根据相关规划，人大附中、人大附小、景山学校等多所名校将在通州开办分校，但社会公共服务建设是一个长期复杂系统的工程，急需加快进度。

避免两张“大饼”叠加和“贴边人口”集聚

虽然面临着经济下行、公共服务资源不足和人口调控的综合压力，但沿着既定路线，需要探索可行之路。从中观层面的建设而言，通州城市副中心建设有几个方向需要关注和重视。

一是改变“睡城”“有城无业”现状，推动“产城融合”。通州“睡城”由来的重要原因是，生活性服务业和零售业、商业活动的供给缺乏，使得大量人口工作、消费都在中心城区，出现了有城无业现象。通州城市副中心要矫正这一现状，需要从居民生活设计方面，以宜居、便捷、品质为导向，推动相关产业的发展，使得居民吃穿住用行等都在副中心，实现产城融合式发展。

根据通州区“十二五”时期的发展规划，“一核五区”是未来通州新城的主框架，“一核五区”，是以运河核心区为龙头，以文化创意产业集聚区、文化旅游区、环渤海高端总部基地集聚区、国际医疗服务区、国际组织集聚区为支撑，立足高端和国际化，构建现代化国际新城的整体布局。文化、总部、国际组织、医药等是通州未来的产业发展方向和重点内容。

统计资料显示，2016年1～4月，汽车、医药两大重点行业占全区总产值的比重为23.2%，较去年同期下降0.9%;电子通信行业不断探底，同比下降24.3%，较上期扩大0.8个百分点。可以看出，规划设计中的产业发展压力可谓不小。

二是出台功能定位的顶层设计。2015年7月，北京市委全会确定通州作为副中心以来，在顶层规划方面的欠缺使得社会和市场出现了严重误解，房价暴涨是最重要的一个反映。从2014年中央对北京的四个中心的功能定位来看，北京中心城是全国政治、文化、国际交往、科技创新中心的重要承载区，作为北京城市副中心的通州，若功能定位的顶层设计迟迟不能出台，不利于利益相关方参与副中心建设，不利于各种力量的集合和发力。

中央政治局会议明确要求，要坚持先规划后建设的原则，把握好城市定位，把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设;要划定好大的空间格局，注重开发强度管控，实现城市开发边界和生态红线“两线合一”。

三是避免城市建设走“摊大饼”的老路。北京市以往的发展模式是“人口+产业”集聚型发展，这种发展路径能够实现经济快速发展，但带来了城市空间的无序扩张，产生了诸多城市治理问题。通州城市副中心建设过程中，要从城市规划、产业发展等方面综合长远考虑，避免在中心城区之外再出现一个“大饼”，形成“中心城区大饼”和“副中心大饼”，以及两张“大饼”叠加所产生的新的城市治理问题。

四是避免“贴边人口”的集聚压力。通州自身人口规模，基本仍在资源、环境承载力范围之内，且可以通过设定执行严格的产业准入条件进行相对有序的人口调控。值得高度注意的是，由经济规模和现有从业人口引发的流动人口在通州附近的京冀边界集聚，出现了“贴边人口”。一方面，通州乡村地区和河北三县依然存在大量的低端服务业模式和农村出租屋经济，这将吸引大量低端从业人口集聚;另一方面，当前河北“规划未定，房产先行”，一大批环绕京冀边界的房地产项目（河北房地产增长量）迅速崛起，未来将形成一片京冀边界居住带。“贴边人口”数量的不确定性较大，且对通州发展贡献度不高，但在客观上将使该区域人口总量迅速增长，加剧区域内的资源、环境和交通压力。

五是重视发挥市场力量。数据显示，2016年1～4月，通州区第二产业投资6.8亿元，同比增长137.5%，其中，房地产开发业竣工面积为85.6万平方米，同比增长88.5%。而这些投资多数是政府驱动型投资。2016年6月2日，北京银监局纪委书记、新闻发言人在银行业例行新闻发布会上表示，2015年辖区内银行为通州城市副中心建设提供贷款超过300亿元。在经济增长放缓和财政压力增大的情况下，城市基础设施建设后期维护和运营也需要大量资金的情况下，政府主导投入模式的持续性值得关注，市场力量需要适时引进。

（作者系北京市经济与社会发展研究所副研究员）