我国涉法涉诉信访制度的困境研究

周梅红

摘要：近年来随着社会经济转型，利益格局发生深层次变化，使得信访作为具有中国特色的一种制度相对滞后，遇上许多难题；其中涉法涉诉信访案件更是逐年持续增长。这外在原因系由于我国司法制度不完善，司法公信力不足；内在原因则是因为制度本身不健全，机构效率低下，各个救济机制分工不明等造成的信访资源严重浪费。剖析探讨相关问题有利于进一步对此类问题做出思考。

关键词：涉法涉诉信访；政法机关；困境；成因

中图分类号：D632.8 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000319-02

一、我国涉法涉诉信访制度的近况及窘境

（一）近况

各领域的发展随之而来的是矛盾的复杂多元化、新兴化，这使得人们通过各种途径来化解纠纷、解决矛盾；其中信访成为人们解决矛盾的手段之一。虽然各地各部门有认真贯彻落实中央的决策部署，为老百姓解决难题，可是一些地方部门还不同程度地存在损害群众利益的现象，使得信访总量还是很高。特别是在劳动和社会保障、征地拆迁、企业改制、环保等方面的信访问题更加严峻，民众的反映也比较激烈，其中，涉法涉诉的案件所占的比例较高。

中央及各个地方也越来越关注涉法涉诉的信访案件。从2003年开始中央就有采取集中处理涉法涉诉的信访案件，以及随后发布的一系列法规、规章等法律文件。据各地区政法机关信访部门的数据统计也反映出信访量下降，比如新疆自治区2013涉诉信访量同比前一年下降超过一半；广东省人民检察院2013年重复信访量也同比去年下降了15%。2013年的最高人民检察院工作报告表明“集中清理化解涉检信访积案13626件。”这些都证明了我国为涉法涉诉信访制度的完善所做出的努力以及所得到的回报。但是我国涉法涉诉信访制度仍然有许多不完善的地方，仍然有许多的困境需要国家及其法律人更加努力的去探索分析以及寻找解决方案。

（二）困境

1.遭受的外在冲击

（1）法治与制度的冲击

第一，司法权威与制度的冲击。一方面，有的涉法涉诉的信访案件还在法律程序中，相关领导或政法委就直接批复或督办交办的该案件，这对还在审理的法官来说或多或少会受到上级领导指示的影响。不管审理案件的法官是为了减少舆论压力，还是领导们隐性的“官威”。对于当事人来说，有的人会期望通过信访的方式对审判施压，以使案件的最终判决会偏向自己。另一方面，在案件的法律程序已经进行完毕后，当事人仍有不满，又通过法外的信访渠道来推翻原有的审判及启动再审程序，使得法院判决的两审终审制度流于形式。当人们希望通过信访来改变审判的时候，我们的司法公信力就会悄无声息的瓦解。

第二，司法成本与制度的冲击。根据我国现行的涉法涉诉信访制度设计并没有对涉法涉诉信访终结程做出规定，因此在实践中经常出现信访人将几年前，十几年前，甚至是几十年前的案件向各级政法机关进行信访，以至于受理机关需要动用很多的人力、物力、财力对久违的案件重新了解和审理。再者涉法涉诉信访案件中也经常出现重复访的现象；比如当事人既向法院信访，又针对同一案件向检察院提出信访，使得两个机关对同一个案件进行重复的审查，这在很大程度上浪费了不应损失的司法资源。同时在政法机关方面也经常出现对同一涉法涉诉信访的案件相互推诿，从一个机关推脱到另一个机关，另一个机关又重新受理案件而认为不是自己管辖而推脱到其他机关。此类行为所浪费的司法资源更是不计其数。

（2）社会发展对制度的冲击

笔者此前已详述过社会发展使人们所面临的矛盾复杂、多样化，因此使涉法涉诉信访案件表现为以下几个特点：

第一，案件多样化。这种多元化主要体现在主体多元化以及由主体多元化所产生的诉求的多元化。涉法涉诉信访的信访人涵盖的是社会各个层面和各个领域的；包括因刑事案件犯罪嫌疑人未得到判决的而感觉不公的被害人及其家属，也有对判决不服的被告人；也有因民事案件未得到及时处理以及在执行中存在不到位的当事人等等，如此复杂多样的信访当事人使得涉法涉诉信访的规模异常庞大，难以及时地进行疏散。

第二，案件复杂化。社会发展对涉法涉诉信访制度冲击最严重的一点就是体现在案件本身的复杂化。涉法涉诉信访案件所涵盖的领域不断扩大，并且有时存在各种领域相互交织。比如涉及土地征收、环境保护、医疗教育等这些问题，由于法规政策的不完善，使得各涉法涉诉信访部门在处理此类案件显得有点无所适从。

2.涉法涉诉信访制度内在不完善

（1）立法不完善

我国现阶段虽然一直在强调涉法涉诉信访制度健全的重要性，但到目前为止有关于涉法涉诉信访制度完善的权威性立法都未出现。只有一些上级政法委的指导性意见和一些机关部门的自行规定，对于涉法涉诉信访的完整概念、特性、受案主体、范围以及程序仍然未解。

（2）机构工作效率低下

我国涉法涉诉信访制度的设计不仅拥有民意表达、政治参与、化解纠纷等功能，而且还有笔者此前再三强调的一种功能一补充功能，即对于司法制度的不完善的一种补充。因此实际上真正处理涉法涉诉信访案件的并非这些信访部门，信访工作的进行还需要转手拥有专门机关使得信访的效率相当低下。

（3）程序不够规范

我国现阶段处理涉法涉诉信访案件的程序相当不规范，也并未有相关立法对其加以规定，导致一些政法机关在处理此类案件过程中随意性显得比较大，没有统一标准，这又进一步使得这类案件的处理缺乏公信力和权威性。程序正义应当要与实体正义并存才能使正义的光辉永远普照人间。否则“看不见的正义乃非正义。”

二、我国涉法涉诉信访体制成立的必要性

（一）主观原因

1.信访人的维权意识增强，维权能力却显不足

随着我国进入法治国家的行列并且更加重视对法制观念的宣传和教育，公民的法制观念、维权意识也在不断的提高，但是人们却对通过怎样的途径能够更好的维护自己的权益无所适从。他们的维权能力差、维权手段又单一，虽然想通过法律这条途径解决问题，但对法律认识的程度又存有局限性。在很多情况下，即使当事人通过诉讼、仲裁等法律渠道化解纠纷，也由于处理结果不顺应己心而对司法审判的公正、公平产生怀疑。由此权衡之下，人民更加愿意通过信访这个低门槛的渠道来救济自己的权益。

2.“清官断案”等人治观念仍深入人心

众所周知，我国由“清官断案”的历史源远流长，包公断案的史实让老百姓心口相传。老百姓对于“清官”的仰仗无法形容，一方面，他们对“清官”特别是远在朝廷之上的“钦差大人”和皇帝所拥有的权力诚惶诚恐。另一方面，百姓又期盼能够接近这些行政大人并且有一天能够施以贵手解决自己的难题。从更宏观的层面来说，我国是一个有着两千多年的封建君主专制统治的国家，君主的权力至高无上，就连法律也要给君主让路，皇帝的金口一开就是所谓的“法”，由此有“皇命难违”、“君无戏言”，“人治”大于“法治”之说。此外在古代国家机构及其权力的设置出现刑民不分，司法是行政的附属品，政府官员审判各种案件等等。这些都使得“重行政，轻法律”的观念影响着涉法涉诉的信访人和受理人。

（二）客观原因

1.社会因素

我国正处在经济社会转型期，社会结构变动剧烈，利益格局深刻调整，因利益问题而引发大量深层次矛盾，从而导致诉诸政法机关的案件也是越来越多。面对土地征收、环境污染、食品安全等各种各样错综复杂的问题，一方面导致政法机关应接不暇，在法律时限内处理好案件相当困难，使得案件审理结果质量不佳，最终导致当事人另选信访之道。另一方面，对新出现的问题没有相应的法律法规，并且对于土地征收等案件地方政法机关通常会考虑地方利益从而使当事人更愿意通过信访的方式来维护自己的利益。

2.司法现实

第一，司法体制不健全。首先司法不独立。司法不独立就无法树立司法权威，司法公正也受到质疑。其次我国司法体制行政化，其主要表现为行政管理权和司法权合二为一。上级法院谕下级法院之间本应为监督关系，然而实际当中从最高法院到基层法院的上下级法院之间却变成行政色彩甚浓的服从关系。无论是有关个案的审理还是相关法律的解释都受到上级法院的约束。再者我国司法体制地方化，司法机关本应属于国家机关，但人员、财务都受到地地方党委和政府的控制导致司法机关不得为地方利益考虑。

第二，司法腐败。当前市场经济的发展致使功利主义蔓延同时受社会不良风气的影响，我国司法机关的非法乱纪的现象常常发生。个别司法机关工作人员徇私枉法、滥用职权、枉法判决、以权谋私，严重损害司法权威和公信力。当事人难以相信司法的公平、公正，所以走上信访之路。

第三，司法队伍素质不高。长期以来我国司法机关的准入机制不健全，司法队伍来源复杂，导致司法机关工作人员的水平参差不齐。在处理一些疑难案件需要更加深厚的法律功底时，有些司法机关工作人员往往显得力不从心。随着近几年的统一司法考试制度的实施，这种状况正在慢慢的改善，但是仍然存在有些司法工作人员滥用自由裁量权，违反程序等从而引发涉法涉诉信访案件。