我国首个生态保护补偿意见出台

5月3日，国务院办公厅正式印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号，以下简称《意见》）。就此，国家发展改革委负责同志进行了相关解读。

《意见》的背景和意义

良好生态环境人人共享，保护生态环境人人有责。当前，我国资源约束趋紧、生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，保护生态环境刻不容缓。

生态保护补偿是保护生态环境的重要手段。党中央、国务院高度重视生态保护补偿机制建设。2013年4月，十二届全国人大常委会第二次会议审议《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，要求出台建立健全生态补偿机制的意见。2015年，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，提出要加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的生态保护补偿机制。

《意见》是国务院关于生态保护补偿方面的首个专门文件，是生态保护补偿的顶层制度设计，是指导重点领域补偿、重要区域补偿和地区间补偿的指导性文件。《意见》的出台有利于调动全社会保护生态环境的积极性，有利于促进生态保护补偿制度化、规范化，有利于推动实施主体功能区战略，促进欠发达地区贫困人口共享改革发展成果，对推进转型绿色发展、加快生态文明建设具有十分重要的意义。

健全机制遵循四原则

近年来，各地区、各有关部门认真贯彻落实中央决策部署，有序推进生态保护补偿机制建设，在森林、草原、湿地、水流等领域以及重点生态功能区等区域取得了阶段性进展。

目前，重点生态功能区转移支付制度基本形成，中央财政2008-2015年累计安排转移支付资金2513亿元。森林生态效益补偿制度不断完善，2001-2015年累计安排森林生态效益补偿资金986亿元；草原生态保护补助奖励政策全面实施，2011-2015年中央安排草原奖补资金773亿元；湿地生态保护补偿机制正在积极探索，2014-2015年中央财政累计安排湿地生态效益补偿试点资金10亿元；新安江等跨流域跨区域生态保护补偿试点稳步推进，2012-2015年，中央和地方财政出资15亿元补偿新安江流域上游地区。退耕还林还草、天然林保护、退牧还草等重点生态保护工程顺利实施。

但总体看，仍存在一些亟待解决的问题，如生态保护补偿的范围偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

因此，《意见》提出牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈上新台阶。

《意见》明确了健全生态保护补偿机制应遵循的四条原则：一是权责统一、合理补偿；二是政府主导、社会参与；三是统筹兼顾、转型发展；四是试点先行、稳步实施。这些原则是对生态保护补偿工作经验的总结，是做好生态保护补偿工作的重要保证。

《意见》提出健全生态保护补偿机制的目标任务是：到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。

主要任务和制度安排

生态保护补偿包括重点领域补偿、重点区域补偿和地区间补偿。重点领域包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地七大领域。森林生态保护补偿的重点是健全公益林补偿标准动态调整机制。草原生态保护补偿的重点是合理提高退牧还草工程标准和新一轮草原生态保护补助奖励政策。湿地生态保护补偿的重点是通过退耕还湿试点探索建立湿地生态效益补偿制度。荒漠生态保护补偿的重点是开展沙化土地封禁保护试点，研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施。海洋生态保护补偿的重点是完善现有补偿制度，研究建立国家级海洋自然保护区、海洋特别保护区生态保护补偿制度。水流生态保护补偿的重点是在重要的水功能区全面开展生态保护补偿。耕地生态保护补偿的重点是完善耕地保护补偿制度，建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度。

重点区域补偿包括重点生态功能区和禁止开发区。重点生态功能区生态保护补偿的重点是继续推进生态保护补偿试点示范，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法。划定并严守生态保护红线，研究制定相关生态保护补偿政策。禁止开发区生态保护补偿的重点是健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园生态保护补偿政策。将青藏高原等重要生态屏障作为开展生态保护补偿的重点区域。将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容。地区间补偿主要是继续推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。

谁受益 谁补偿

健全生态保护补偿机制目的就是要保护好绿水青山，让受益者付费、保护者得到合理补偿，促进生态保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性。

《意见》明确提出，谁受益、谁补偿，科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。生态保护补偿的支付主体是生态受益者，以及代表受益者的各级人民政府。要将生态保护补偿列入各级政府预算，切实履行支付义务，确保补偿资金及时足额发放。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。加强对生态保护补偿资金使用和权责落实的监督管理。企业、社会团体等各类受益主体要履行生态补偿义务。保护者要切实履行生态保护责任，保证生态产品供给和质量。

生态保护补偿机制建设是一项复杂的系统工程，涉及利益关系比较复杂，补偿工作起步较晚，对补偿规律认识还不够，需要在实践中不断总结经验，完善政策措施，积极推进补偿制度化和法制化。《意见》提出，将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合，大胆探索，稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设，及时总结可复制可推广的试点经验。开展生态保护补偿重大问题研究，研究制定生态保护补偿条例。下一步，要在《意见》的基础上，抓紧研究制定生态保护补偿条例，明确补偿原则、补偿领域、补偿范围、补偿对象、补偿标准、权利义务、考核评估、责任追究等。根据条例实施情况，研究制定生态保护补偿法。

三方面拓宽补偿资金渠道

现有生态保护补偿资金主要依靠中央财政转移支付，渠道比较单一。《意见》因此提出从三个方面筹措资金，加大保护补偿力度。

在纵向方面，中央和地方财政要逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央和地方预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。要完善森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法，逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。

在横向方面，鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。

在市场方面，发挥市场机制促进生态保护的积极作用，使保护者通过生态产品的交易获得收益，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，探索建立水权、排污权、碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品的财税金融支持和政府采购等政策。

（本刊编辑部摘编）