基本公共服务均等化的角度看大城市功能疏散

李越

摘要：近几年，伴随着城镇化脚步的加快，越来越多的人来到城市生活，城镇面积逐年扩大，城市建设如火如荼的进行着。在城镇化快速发展的过程中，大城市出现了诸如：人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、环境污染、公共卫生恶化等不良病症。与此同时，还有大量人口涌入大城市，而小城镇对人才吸引能力还有待进一步提升。其中最主要的原因，就是大城市承栽了过多的城市功能，地区城镇之间的基本公共服务水平差距较大。为了城镇化发展进入到更高层次，我们必须疏解大城市的超过承载力部分的功能，发挥大城市的经济辐射带动作用，做好小城镇的基本公服务建设，减少区域间基本公共服务能力差距，实现基本公共服务均等化。

关键词：公共服务；均等化；功能疏散

中图分类号：D63 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000119-02

一、引言

城镇化建设是未来几年内我国顺应城市发展规律进行现代化建设的必经之路，也是推动经济建设、提升人民生活方式的重要路径之一。在快速城镇化过程中，我们一直秉持着以人为核心的发展理念，坚持以创新、绿色、协调、开放、共享为指导标准，鼓励各地区因地制宜，创建健康发展的中国新型城镇化道路。然而，在城镇化的过程中，由于大城市与中小城市在基本公共服务建设上的差距较大，还是造成了大城市承担了过多的城市功能，造成大城市持续的人口激增和城市面积的不断扩大，引发了一系列的城市问题。可以说，小城镇与大城市间基本公共服务的不均等，是导致大城市病发生的原因之一；而大城市无序的扩张建设，对资金和资源垄断行为，则加剧了小城镇与大城市之间的基本服务差距，造成恶性循环。要改变这一现象，就要用改革和创新的精神，推动大城市转移部分功能，通过缩短小城镇与大城市之间基本公共服务之间的距离来实现城市的合理健康发展。

二、基本公共服务均等化现状

（一）大城市承载功能过大，影响大城市未来发展

城市的资源有限，从承载力角度来说城市可以容纳和承载的人口数量是有限的，城市可以承载的功能也是有限的。城市承载力是衡量城市对人类的最大承受负荷一项重要标准，是综合了人类活动、人口增长、土地使用、基础设施建设、物质发展水平等因素后对城市可容纳度的评价，是结合资源承载力、环境承载力、经济承载力、社会承载力在一起的一项综合评价。

以北京市为例，北京市作为中国大城市的代表，在过去就被赋予了过多的城市功能，其过多的功能对这座城市的发展起到了及其不好的发展影响。北京市内存在大量的污染严重，技术水平含量低的工业产业。这些低端的产业存在，不但对北京市的环境质量产生巨大的影响，还会挤压高新技术产业的生存空间，不利于产业结构的提升，与北京政治文化中心的定位相背离。

（二）基本公共服务水平差距大，城镇化质量待提高

基本公共服务的提供水平，在全国范围内差距很大。总的来说体现在：东部沿海与内陆地区的差距和城市与乡村之间的差距。所谓基本公共服务，是指政府依据现有的经济社会发展水平，向全体社会成员所提供的，以满足全体成员在基础教育、医疗卫生、公共文化、就业与社会保障等方面的需求。基本公共服务的供给水平关系到社会成员的生存权利、社会权利、福利水平等，关系每个人的最基本社会生活，较高程度的基本公共服务供给水平，是人们选择生活空间的重要衡量指标，也是推动社会稳定与繁荣，促进社会经济的发展的推动力。

我国的小城镇建设在近几年取得的成果是有目共睹的，在基本公共服务方面也取得了长远的进步，但与大城市相比仍然存在差距。新建的小城镇还尚未完全成熟，从教育、医疗、公共文化等各个方面都与大城市存在着不小的差距，而原有的中小城市和乡村在某些方面甚至出现了倒退现象。从资源角度来看，大城市拥有着过多的优势资源，不肯向周边地区扩散，是重要原因之一。以北京市为例，北京市内的大学数量和高考一本录取率远远高于河北省；北京市的医疗机构数和执业医师数量也分别高于河北省的数值；原本期待出现的对周边城市的经济辐射带动作用反而由于“虹吸效应”作用，吸引了周边大批科技创新人才和投资资本聚集北京，造成周边企业人才资本流失严重。这些负面的影响，主要就是由于地区间的基本公共服务提供水平的差异导致的。

除去大城市对周边城市的影响因素，中小型城市和乡村的自身基本公共服务建设也应该重视起来，尤其是农村地区的基本公共服务建设。传统的户籍制度背后，大家更多的关注点还是在基本公共服务的提供上，户口本身不是最重要的，关键在于户口背后的社会福利和公共服务。城镇化脚步的加快使得越来越多的人来到城市生活，部分乡村的青壮年都远离家乡搬到附近的城镇或者到大城市打工生活。乡村艰苦的生活条件和落后的基本公共服务体系，使得原来繁荣的村落失去了繁荣的面貌，人才流失严重，甚至出现乡村文化的倒退。帮助部分闭塞落后的农村地区做好基本公共服务建设，加强精准扶贫建设，共同建设设施完善、经济繁荣、环境优美、文明和谐的社会主义新农村是我们共同的目标。

三、大城市功能疏散对城镇化建设意义重大

（一）促进大都市周边新城建设，增进基本公共服务均等化水亚

大城市过载的功能转出，可以惠及周边地区，促进新兴的周边小城镇的建设，提高周边乡村的基本公共服务水平，实现基本公共服务均等化。

大城市拥有众多的资源是周边城市不可比拟的，大城市通过疏解部分功能，可以使得小城镇通过承接大城市功能，获得更大的发展。例如交通枢纽功能的承接，就可以使得有一定承载能力的小城镇获得巨大的发展机会，带动当地的物流、交通设施建设、餐饮娱乐等服务性产业发展。再比如，通过合理分配教育、医疗资源，可以提升小城镇的教育、水平，惠及周边各个地区，减少地区间就学就医长期以来的不平等问题。

良好的基本公共服务体系的建设对城市群落和经济圈的形成起着重要的作用，周边地区沟通过承载大城市转移的部分产业、项目可以吸引更多的人才、资金聚集，提供更多的工作岗位，增加城市承载力。中国的城镇化和工业化的发展，必然要求资源打破行政区域边界实行自由的流动，基本公共设施的建设就是其中重要的一环，通过建立大城市与中小城镇之间，城镇与乡村之间的互通交流平台，实现互惠互利是日后城市发展的主要方向。

（二）大城市负荷减轻，实现城市规划科学化

大城市集中的交通、教育、医疗、行政事业等多重功能的叠加，让大城市的发展变得畸形。大城市通过疏解不必要的城市功能，可以很好的实现城市的科学规划。

通过疏解部分产业功能，一方面可以从更高的角度重新构建大城市的产业结构布局，对产业经济结构转变发展提供可能。通过转移放弃过去高能耗、高污染的产业，不但有利于高新科技企业的进入，还给整个城市的生态环境做出了重要贡献。产业的疏解，也在一定程度上减少了人口数量，缓解了大城市的人口过于庞大的问题。高新绿色的新产业，给城市带来经济利益的流入，也带来新的环境面貌。

另一方面，教育、医疗、交通、行政等公共服务性机构的功能性输出，是对资源重新布局和利用，也是体制创新的重要举措，不但有利于大城市缓解拥挤问题，还解决了多年来公共服务不均带来的社会矛盾。过去大城市的多重功能性叠加，对公共基础服务机构的错误定位，使得城市人口不断激增，城市管理更加困难，城市发展受阻。

过去的大城市大都是交通便利，长期忽视周边的城镇的交通建设，使得主要的大城市成为重要的交通中转枢纽，承担着重要的交通任务，这给原本就拥挤不堪的城市增加了许多交通压力。先进的医疗条件和优秀教育资源的聚集，使得周边甚至全国范围内的人到此寻求医疗和教育资源，进一步加剧了城市的负担。加之，中国垂直的行政体系，大城市一般作为行政中心，还承担着重要的政治任务。这一系列，功能的叠加，使得大城市不得不通过城市功能疏解来缓解自身问题。