浙江省排污许可证制度改革探索与实践

冯晓飞，卢瑛莹，陈佳

(浙江省环境保护科学设计研究院，杭州　310007)



浙江省排污许可证制度改革探索与实践

冯晓飞，卢瑛莹，陈佳

(浙江省环境保护科学设计研究院，杭州310007)

摘要：随着当前我国经济社会发展需求与资源环境约束的矛盾日益突出，排污许可证制度的重要性日益凸显。通过对浙江省排污许可证制度改革的总体目标、内容、进展以及下一步计划进行介绍和讨论，从整体上对浙江省排污许可证制度改革进行了阐述，总结了排污许可证制度改革的意义。

关键词：浙江省；排污许可证制度；改革

排污许可证制度是国际通行的一项环境管理基本制度，在发达国家已有诸多良好实践，被作为污染源管理体系的核心。我国的排污许可证制度开始探索于20世纪80年代，但由于在法律支撑、制度定位、管理范围、后续监管等方面存在着一系列问题，排污许可证制度始终未能发展完善。此外，我国目前的其他各项污染源管理制度相互独立、分头管理，采取的是“一事一规则”的方法，在降低管理效率的同时，容易造成资源浪费，不能充分发挥制度组合的整体效能[1- 2]。浙江省于2010年出台《浙江省排污许可证管理暂行办法》(浙江省人民政府令272号)及《浙江省排污许可证管理暂行办法实施细则(试行)》(浙环发〔2010〕65号)，推行实施排污许可证制度，尽管取得了一定成效，但受限于整体环境制约，仍未能发挥该项制度的真正效用[3]。

当前我国经济社会发展需求与资源环境约束的矛盾日益突出，有效控制环境污染成为社会热点。随着行政审批制度改革的推进，如何加强排污单位的事中事后监管成为环境管理重心。因此，作为管控排污行为的有效手段，排污许可证制度的重要性日益凸显。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“要改革生态环境保护管理体制……完善污染物排放许可制”。2014年修订通过的新《环境保护法》也明确提出，“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”。在此排污许可证制度重新全面推广之际，正是对其进行制度创新，发挥其环保管理核心作用的机会[4]。为此，浙江省于2015年开展排污许可证制度改革试点，试行“一证式”排污许可证制度。

1排污许可证制度改革总体目标

浙江省排污许可证制度改革的总体目标是理顺排污许可证与环境影响评价、“三同时”制度、总量控制、排污申报登记、排污收费等污染源管理制度的关系，重新定位和设计排污许可证，将排污许可证作为政府环境监管的执法依据、企业环境行为的守法文书、公众环保监督的参与平台，明确以排污许可证为基础，作为许可、核定、监管所有排污行为的基本管理制度，探索制定污染源“一证式”管理模式。

2排污许可证制度改革具体内容

在管理范围上，综合许可，扩充内容。在原有排污许可证制度基础上增加载明事项，实现废水、废气、噪声、固废排放综合管理。在排污许可证设计上，除原有正本、副本外，增加排污单位承诺书，要求排污单位对申请材料的真实性、自身权责的知晓性以及排污行为的合规性进行承诺。排污许可证副本内容在原有基础上进一步充实，系统集成污染源的各项环境管理要求。

在管理体系上，制度整合，重构框架。以排污许可证为污染源管理的核心和主线，整合现有环境影响评价“三同时”总量控制等污染源管理制度，重构排污许可证制度与各项污染源管理制度的关系，使排污许可证成为已有政策的整合平台，主要包括：将环境影响评价作为排污许可证核发的主要依据；将建设项目“三同时”要求纳入排污许可证监管；将总量控制指标通过排污许可证分解落实到排污单位；以排污许可证确认的年度实际排污量作为排污收费依据；以排污权有偿使用和交易作为排污许可证核发前提，将排污许可证作为排污权确权的依据。通过排污许可证，将环境管理体系内各项分散的制度有机衔接，“一证”明确建设施工、生产运营、停产关闭阶段的环境管理要求，实现排污单位的全生命周期监管，降低政府执法与排污单位守法成本。

在管理形式上，流程再造，简化程序。重新构造排污许可证的核发、监管流程，体现事先许可、事中事后监管的全过程管理，同时注重排污许可证“一证式”管理模式下的流程简化。重点突破排污许可证发放环节，前移至与环评文件批复/备案同步，以排污许可证建设期监管代替环保设施竣工验收，以排污许可证企业执行报告及日常监管代替排污申报，减少与合并重复管理程序，提高管理能效，实现污染源管理“一证对外”。

>>浙江省排污许可证制度改革的总体目标是理顺排污许可证与各项环境管理制度的关系，明确以排污许可证为基础，探索制定污染源“一证式”管理模式。

在管理途径上，多方监管，严格执法。充分调动政府、企业、公众各方力量，实施排污许可证多元化监管。强化政府监督作用，突出排污许可证在环境监管中的刚性约束，加强排污许可证执法稽查，督促企业遵守排污许可证管理要求。落实企业作为污染排放者的环保主体责任，建立和实施企业自我监测、自我记录、自我报告在内的自我管制机制，在排污许可证中明确监测频次、记录内容和报告方式，企业依据排污许可证的要求开展自我监管，证明自身排污行为的合法合规。此外，进一步强化公众参与，实施排污许可全过程公众监督，将排污许可证的审核发放、文本内容、企业报告、执法处罚等信息全面公开，建立便捷的公众参与渠道和及时的意见反馈机制，实现社会监管、多元共治的管理体系。

3排污许可证制度改革已有做法与进展

由于全面推进改革尚有难度，因此浙江省采用了地方先行试点的策略，力图以多样化的地方试点推动改革。2015年4月，浙江省环保厅下发《关于开展浙江省排污许可证制度改革试点工作的通知》(浙环函〔2015〕100号)，将绍兴、舟山、台州、桐庐、长兴、海宁、义乌、椒江等3市5县(市、区)列为先行改革试点地区，每个试点各有相应侧重。为了强化沟通，同时建立了试点联系服务制度，充分发挥省环保厅对地方的指导和服务作用，在省环保厅内指定相关处室/单位负责和地方对口联系，定期对接，共同研究解决试点中的困难和问题，实现试点工作方向不偏、上下同步、紧密对接。

浙江省排污许可证制度改革充分重视改革工作方案的基础性作用。改革正式启动后，各试点地区即在省环保厅的帮助下开展工作方案编制，分析改革试点可能遇到的重点难点问题，明确改革目标、思路、任务和措施，力求试点地区在落实改革方案的同时，结合当地工作实践，突出自身特点和亮点，解决环保管理中的实际问题。在经过多次审议和讨论后，试点地区改革工作方案已于2015年8月由省环保厅复函，并随后经各地政府下发正式实施。同时，各地依照试点方案，逐步出台了排污许可证管理办法、环评审批备案和分类许可、监管执法办法、第三方监管办法、企业自我监测、自我记录、自我报告制度、信息公开制度等相关配套政策。

排污许可证制度的实施以信息管理为支撑，文本格式设计和管理平台开发是浙江省排污许可证制度改革的要点之一。浙江省统一重新设计了排污许可证文本，在原有排污许可证文本的基础上，全面调整排污许可证的正本、副本文本格式，在登载内容上力求打通环境标准、排放标准、环评、总量、“三同时”、排污收费等环节，实现对企业全过程、全要素、精细化管理。新增排污单位申领承诺书，将书面承诺作为核发排污许可证的重要依据。同时，以绍兴市为试点，积极开发排污许可证管理平台，重新梳理了内部业务流程，设计排污许可证电子证格式，细化平台建设内容，以排污许可证为主线，将原本分散的各套环保数据整合成一个信息相互联系、相互支撑的一体化平台，并针对不同用户，设置环保部门、企业、公众3个用户界面。

4排污许可证制度改革计划

浙江省排污许可证制度改革虽然已经取得了阶段性成果，但距离整体的改革目标仍有差距，应当进一步深化改革，突出成效。具体而言，需要在简政提效、落实企业责任、优化资源配置、提高管理水平、加强执法监管等方面进行改进。

第一，进一步注重简政提效。突出制度整合、流程再造，精简事前审批，强化事中事后监管，改革环保系统内多部门对外、内部流程外部化的做法，实现“一个窗口”对外，“一证式”许可，全面提高许可效率，提升环保整体形象。

第二，落实企业环保主体责任。通过排污许可制度改革，厘清企业、政府、公众的权责边界，落实企业作为污染排放者的环保主体责任，明确环评、“三同时”、达标排放、总量控制、排污权有偿使用、排污费缴纳、排污信息公开等都是企业依法、依许可必须承担的义务和责任。

第三，以市场手段促进环境资源优化配置。通过排污许可制度改革，建立区域、行业、企业污染物排放总量控制制度，全面实施排污权有偿使用和交易制度，用市场机制，让有限的环境资源配置到低消耗、低排放、高效益的行业产业上，促进产业结构调整和产业效能提升。

第四，提升精细化、定量化、信息化管理水平。以排污许可管理为核心，建立排污权基本账户、刷卡排污、排污许可证管理、排污权有偿使用和交易、总量准入“五合一”的信息化管理平台，全面实施“一企一证一卡”，实现对区域、行业、企业环保管理精细化、定量化、信息化，全面提升管控水平。

第五，强化信息公开和执法监管。排污许可证登载的内容和信息，由环保部门向社会公开，提供公众参与监督的平台，接受全社会监督。同时，环保部门对登载内容实施执法监管，执法结果也向社会公开，自觉接受监督，以公开促监管、以公开提形象。

5总结

排污许可证“一证式”改革是一项系统改革，不仅仅涉及排污许可证制度本身，也是对整个污染源管理体系的重塑。一方面，需要以排污许可证制度为核心和主线的制度整合与流程再造；另一方面，需要实现政府、企业、公众多元共治下的事中事后有效监管。排污许可证改革代表着原有环境管理思维的巨大转变，对促进我国污染源环境管理水平的提升意义重大而深远。

参考文献(References)：

[1]刘源. 我国排污许可证制度现状分析及完善[D]. 上海: 上海交通大学, 2011.

[2]宋国君, 韩冬梅, 王军霞. 中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J]. 环境科学研究, 2012, 25(9): 1071- 1076．

[3]卢瑛莹, 王高亭, 冯晓飞. 浙江省排污许可证制度实践与思考[J]. 环境保护, 2014(14): 30- 32.

[4]卢瑛莹, 冯晓飞, 陈佳, 等. 基于“一证式”管理的排污许可证制度创新[J]. 环境污染与防治, 2014(11): 89- 91.

Environmental Permit System Reform in Zhejiang Province:Exploration and Practices

FENG Xiao-fei, LU Ying-ying, CHEN Jia

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province, Hangzhou 310007, China)

Abstract:The importance of environmental permit system has been increasingly highlighted. The overall objectives, contents, progress, and next-step plans of the permit system reform in Zhejiang province is elaborated, and the significance of the reform was summarized.

Key words:Zhejiang province; environmental permit system; reform

收稿日期：2015-12-09

作者简介：冯晓飞(1985—)，男，浙江桐庐人，工程师，博士，主要研究方向为环境政策和管理，E-mail： pheshaph@163.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.014

中图分类号：X323

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)02-0061-03