新常态下城市设计面向规划管理再思考



新常态下城市设计面向规划管理再思考

XINCHANGTAI XIA CHENGSHI SHEJI MIANXIANG GUIHUA GUANLI ZAISIKAO

文_尹鹏 李龙

城市设计涉及范围广、涉及问题复杂，具有综合性、地域性、人文性、控制性和引导性等特征，对城市空间形态有着直观的导控作用。近年来一直受到政府相关管理部门的重视，其不仅仅是一门专业学科或是一类工程项目，亦是帮助城市规划管理的重要手段。

城市设计对规划管理具有直接效用，是城市规划管理的直观管控手段。新常态对城市设计提出了新要求，城市设计面向规划管理有了具体的内涵及价值。面对规划管理中的实现所面临的现实困境，由城市设计的编制和管理层面提出面向规划管理的具体实现路径，以期对规划管理的科学性和合理性的提高提供借鉴。

城市设计涉及范围广、涉及问题复杂，具有综合性、地域性、人文性、控制性和引导性等特征，对城市空间形态有着直观的导控作用。近年来一直受到政府相关管理部门的重视，其不仅仅是一门专业学科或是一类工程项目，亦是帮助城市规划管理的重要手段。在规划管理实践过程中，积极发挥城市设计导控作用，探寻行之有效的设计实现路径，对新常态下的城市建设管理实效性发展、城市风貌的地域性彰显具有重大意义。

一、新常态对城市设计新要求

（一）新常态、新机遇，作为城市品质提升的手段

改革开放以来，中国城镇化进程快速推进，城乡面貌日新月异。然而，骄人成绩背后众多深层矛盾及问题逐步显现。中国的城乡发展正迎来新一轮机遇，作为经济发展重要动力的新型城镇化，正在作为一项国家重要的民生工程得到高度重视。2016年2月《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出“全面开展城市设计”，要求加快发展建设国家绿色、智慧、人文等新型城市，全面提升城市外部诉求及内在品质。国家发展提升转型过程中，紧跟时代步伐，城市设计亦需新的转变。

（二）改善供给端，弥补现有规划体系缺失的新使命

城市是需求与供给的结合点，城市发展带动整个国家的经济社会发展，城市建设又是现代化建设的重要引擎。2015年12月中央城市工作会议指出，新常态下在城市“建设”与“管理”两端着力转变传统城市发展方式，完善时下城市治理体系，强调了城市设计在未来城市工作中的重要作用，提出要“加强”并“全面开展”城市设计。城市设计作为改善城市这个“供给端”产品的有效工具、弥补国家现有规划体系的重要路径，对未来城市三维空间管控、城市风貌特色塑造和山水环境融合有了新要求。

（三）向城市管理的工具和决策尺度方向升值转型

传统意义上的城市设计更多局限于城市形象和空间的范畴，随着城市设计理论的深入研究以及实践经验的丰富累积，城市设计概念亦在更新和拓展。“一个良好的城市设计绝非是设计者笔下浪漫花哨的图表和模型，而是一连串都市行政的过程，城市形体必须通过这个连续决策的过程来塑造（巴奈特，1974）”，作为一种社会实践，城市设计通过对城市公共空间的形成控制、干预城市社会及物质空间的发展，来创造一座城市的美好。“其广泛涉及城市的各个方面，包括社会、经济、生态环境、实施政策、经济决策等（吴良镛，1998）”。新常态下，城市设计作为介于规划和建造之间的管理平台、作为行动管理导向的“蓝图”，起到一个决策的尺度和工具的作用。

二、城市设计面向规划管理的内涵与价值

（一）城市设计面向规划管理的内涵

面向规划管理，对指导下属层级城市设计、政府对外招商引资、宣传城市发展构想具有积极作用。在规划编制及管理的核心问题和关键环节进行管控，对行政管理进行约束和引导，发挥规划的综合协调功能、加强对城市建筑和空间的综合控制和引导。优化城市整体空间、塑造城市景观形象，为各级规划编制、建筑项目审批等提出针对性实施办法，达到提高规划管理水平的目的。

（二）城市设计面向规划管理的价值

城市设计对规划管理的价值主要体现在两方面：（1）城市设计作为城市三维空间整体形态的直观管控手段，弥补了我国现有规划体系中对城市公共空间与环境景观建设的多样性、合理性、有效性的落实。（2）我国现有规划体系的规划管理灵活性不足，面对城市多样化的现实问题，需要“动态化、精确化”的规划管理。城市设计能够结合具体实施性项目开展针对性拓展研究，规划思维与设计方式两者灵活性融合，对城市问题的管理应对具有积极作用。

三、城市设计面向规划管理的发展现实困境

（一）城市设计地位模糊缺乏法规化

目前，在我国现行城乡规划体系中，城市设计缺乏明确的地位，法规化是其时下面临的最严峻问题。“城市规划管理本质为依法行政过程”，“行政职权需由法律授权方可存在，行政授权和行政委托亦须有法律依据，符合相关法律要旨。”而城市设计编制成果并非完全意义上的法律文件，仅可归属于城市的技术研究成果，也仅能作为城市行政管理的技术“参考”。其须通过政府会议审议等相关程序，纳入相应的政府管理文件后，方能转化为法制化的审批“依据”，此行政效率大打折扣。

（二）城市设计组织管理机制不明晰

目前，由于信息与地位的不对等、相关部门间组织管理者的视角差异，加之城市设计自身体系不够不完善、法制地位等尚不健全，导致各级规划编制层面的城市设计与本级及上级城市规划不可避免地存在不一致甚至矛盾。上下级政府及同一级政府管理部门之间，对城市设计的编制初衷及方式亦不统一，城市设计多头组织管理、政出多门的现象十分突出。

（三）城市设计缺乏有效的设计审查制度

城市设计导则的成果一般都包括弹性和刚性两个方面的内容，其中弹性内容通过相应的保障机制得以实现，刚性内容则通过法定化的规划来实施。我国在城市设计编制成果的设计审查实施过程中，缺乏对成果的法律授权、专家领衔审议等的相关制度手段，对城市某些重点地区建设开发的城市设计审查体系有待完善。

图1　城市设计编制多学科引入融合

（四）城市设计实施及管理缺乏动态管控平台

城市设计是协同合作的综合系统工程，其设计实践和规划管理具有动态性和过程性。因其本身具有广泛内涵与外延的课题，加之现阶段对城市设计的概念、内容与作用等方面的认识模糊，多层次、深入系统的研究尚待加强，行业队伍的综合素质有待提高。公众对城市环境的认可度与评价是评判城市设计的重要标准。积极构建公共参与多部门协作的有效城市设计管控机制，加强城市设计实施与管理的动态性管控显得尤为必要。

四、城市设计面向规划管理的实现路径

（一）编制层面：协同性、系统性、精细化的对接城市规划管理工作

1.多学科交叉、多专业融合，建立整体性的城市设计协同编制体系。

结合我国现有的法定规划体系，多学科多专业协同配合（见图1），建立宏观、中观、微观层次分明的城市设计编制体系，出台相应技术管理要求，规范城市设计编制成果的内容与形式，保证各层次城市设计在编制、实施及规划管控上具有交叉性和整体性。

2.采取“一体化”的系统编制思路，与规划管理进行合理对接。

系统性地研究城市土地、交通、建筑、景观、业态开发、经济成本测算等方面问题。采用“定量化与定性化”的方式对城市设计导控内容进行明确并做必要的分离，分别形成刚性和弹性的两类控制内容。由宏观层面到微观层面，有效解答用地布局、开发强度、交通组织、城市形态控制等规划管理上较为核心的问题。

3.尊重规划区不同权属土地的界址，精细化研究规划区与周边地区的对接关系。

有效衔接上层次规划对本区域的目标定位，合理承接城市大系统对本规划区的效用要求，将城市设计要求精细化落实在“产权地块”上，保证城市设计成果在具体项目审批环节的科学性和可实施性。结合城市空间特色，建立精细化城市设计要素控制库（见表1）。像“琶洲员村”片区城市设计，重点对环境设施进行精细化详细设计，如立体过街系统、休闲空间公共设施、无障碍设施、城市慢行系统等（见图2）。

（二）管理层面：法制化、效率性、动态性的城市设计管理制度设计

1.确立城市设计的法制地位。

将城市设计在管理体制中，通过行政管理流程制度化设计，以合适的载体赋予其法律效力，与现行规划体系的行政管控有机融合，保障城市设计成果在规划管理过程中的合法化、常态化（见图3）。将用地性质、地下空间开发利用、城市交通导控、城市形态控制要素制定等内容直观地融入控规编制中，在规划管理日常工作中，作为行政管理的直观“依据”。

表1　城市设计编制与管理基本要素表

2.建立统一的城市设计组织编制机制。

完善现有规划体系中传统的纵向垂直化行政管理组织架构，理顺城市设计与多元利益主体间的关系，结合市场与行政双重管控手段，去除不必要的行政过程管控程序，将组织编制权利收归统一，建立符合现实操作要求的机构组织形式，提高城市设计面向规划管理有效实施的行政效率。

3.构建多部门协作的动态性综合管控平台。

城市设计成果审批以规划管理部门作为协作平台，通过法律授权、多部门专家领衔相结合的手段，对城市设计过程进行多层次多学科的综合把控。提高公众对城市环境的认可度，适时引入公共参与决策，建立开放的反馈评价机制，加强对城市开发实施的评价审查。

图2 琶洲A区详细蓝图对公共空间的精细化设计

图3 城市设计与现行规划体系结合管理流程示意

五、结语

城市设计作为城市规划精细化管控的重要工具和手段，能使现行的规划管理平台得到进一步的完善。新常态下，城市设计在规划管理的行政导控过程中存在现实困境，为提高规划管理的科学性和合理性，对其实现路径进行深入思考研究，实现城市设计由传统的技术文件向公共政策功能的方式转变。