载体创新：开放发展的江苏经验

卜海

“十二五”以来，江苏开放型经济发展迅速，2015年全省进出口贸易总额5456.1亿美元；吸收外商直接投资新设立企业26575家，实际使用外商直接投资金额1263亿美元，分别比上年增长11.8%和6.4%；实施“走出去”战略对外进行直接投资达到1180亿美元，比上年增长14.7%。特别是开发区作为最重要的开放发展载体，依靠创新驱动，实现了超常规、跨越式的发展，以不到全省2%的土地面积，创造了全省1/2的工业增加值、1/3的生产总值和财政收入，其载体创新的经验非常值得总结、思考。

开放发展实践中的主要载体

对外开放发展，必须借助一定的载体，其中开发区被公认为是最重要的载体。截至2015年年底，江苏共有130家开发区，其中国家级开发区44家，省级开发区86家。根据实施对象、重点政策和管理要求的区别，开发区大体上又可以细分为以下不同种类：

国家级经济技术开发区。这是为实行改革开放政策，以提高服务效率，形成优越的投资软环境为手段，吸引更多的投资者在开发区聚集投资，形成较为完善的产业链而创立的开放发展载体。目前全省共有26家国家级经济技术开发区。

国家级高新技术开发区。这是由国务院批准成立的国家级科技工业园区，简称“国家高新区”或“国家级高新区”。国家级高新技术开发区主要建立在知识与技术密集的大中城市和沿海地区，以智力密集和开放环境条件为依托，立足国内科技和经济实力的基础，同时吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段，通过各种实施高新技术产业的优惠政策和扶持措施，最大限度地促进科技成果转化为现实生产力。目前全省共有16家国家级高新技术产业开发区。

保税区和综合保税区。保税区是由海关设置或经海关批准注册、受海关监督和管理的可以较长时间存储商品的区域。保税区的功能定位是“保税仓储、出口加工、转口贸易”，能够进行进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示，实行“境内关外”的运作方式，享有“免证、免税、保税”政策，是中国对外开放程度高、运作机制便捷、政策最优惠的开放发展的重要载体。综合保税区是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域，由海关参照有关规定对综合保税区进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策，集保税区、出口加工区、保税物流区、港口功能于一身，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。综合保税区整合了保税区、保税物流园区、出口加工区等多种开放发展载体的特点，功能更为齐全，形态更开放，也更符合国际惯例。目前全省共有18家保税区，其中综合保税区12家。

产业园区。这是由政府或企业为实现产业发展目标而创立的有特殊区位环境的开放发展载体。产业园区的特征是开发较大面积的土地，并制定有详细的区域规划，执行严格的准入条件限制，同时提供与园区长期发展目标相匹配的公共服务管理。产业园区的类型可以细分为特色产业园区、物流园区、科技园区、文化创意园区、总部基地、生态农业园区等。目前全省共有规模以上的各类产业园区670多家。

境外经贸合作区。这是中国有实力的企业在政府支持下，以企业为主体，以商业运作为基础，以促进互利共赢为目的，“走出去”到境外开展多种形式互利合作开放发展的重要载体。企业根据市场情况、东道国投资环境和引资政策等自主决策，建设经贸合作区，吸引更多的企业到东道国投资建厂，提升技术水平，增加东道国就业和税收，扩大出口创汇。目前全省已经建成2家国家级的境外经贸合作区，在建5家省级的境外产业集聚区。

载体创新的主要经验

江苏开放发展载体的创新，根据其进行和实施的过程，大体上有以下几个方面的主要经验：

注重搞好统筹规划的顶层设计。江苏虽然是全国经济大省，但其区域内部发展不平衡，加上不同部门多从自身职责出发进行管理，以致不同区域的开放发展载体形式多元化，招商引资政策竞争激烈，管理出现碎片化等现象。因此，实施全省统筹规划，从顶层设计出发，制定适度超前、涵盖全面、创新发展的系统性、纲领性文件，引领和指导不同区域创新、优化其开放发展载体，是十分必要的。

积极引导鼓励开放发展载体的创新。开放发展的各种载体，能否充分发挥作用，是否需要进行优化和创新，都要通过实践检验，必须依赖于在载体中进行研发和生产的各类经济主体的经营活动。事实上，江苏开放发展的载体从最早的实体店铺经营外贸商品发展到现在的“互联网+”跨境电商，从单纯的农产品出口发展到现在的特色农业园区，从1984年以前简单粗放的土地开发，没有明确的产业定位的工业区发展到目前的具有集聚集约水平的、以打造产业链为目标的第三代开发区等等，既与各类经济主体在现有载体中进行经营活动的利益诉求不断推进相关，同时也与各级部门积极引导和鼓励开放发展载体的创新密切相关。

适应经济和社会发展的变化主动调适。江苏开放发展的载体创新，离不开经济全球化和经济国际化的大背景。因此，当世界经济和国际环境发生重大变化时，江苏参与国际经济合作，实行开放发展的载体也就必须相应地进行调适，才能更好地发挥和提升江苏开放型经济的国际竞争力，实现又好又快的可持续增长。特别是在世界政治经济环境出现重大变化时，主动调适开放发展的载体，对于保持开放型经济的可持续发展，意义重大。

第四代产业园区：开放发展载体创新的目标

改革开放30多年来，江苏开放发展的载体不断创新，对全省开放型经济发展的贡献巨大，已经成为全省经济率先发展的亮点。但是，随着我国经济进入新常态，全省开发区的原有优势趋于弱化，传统的发展载体及其增长方式难以为继，迫切需要进一步创新。

当前江苏开放发展中要素和环境的约束加剧，大部分开发区的可用土地容量不断减少，劳动力、水、电、气等生产成本持续上升；产业结构不合理和同质化现象严重，部分园区企业自主创新能力不足；园区承担的管理事务增多，管理成本增加，而服务效率却有所降低；国际化管理水平不高，管理制度和条例与国际通行规则的吻合度不高；具有较强国际经济合作能力和丰富国际经济管理经验的人才及其管理团队严重缺乏，法治化营商环境建设滞后等等。

在这样的情况下，第四代产业园区将可能成为江苏开放发展载体进一步创新的目标。第四代产业园区是以低碳循环和绿色可持续发展为基本理念，以依靠国际化管理和市场化运作有效整合国际资源为核心，以依靠信息、知识、技术、标准、人才和管理等无形资源的创新创业集成为动力，以“智能+创意+服务”的现代产业集群为主体，以实现产业业态、空间形态、自然生态的三态共融，产城高度一体化为发展目标的区域性现代新城。

创新江苏开放发展的载体，打造第四代产业园区必须按照党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”理念和供给侧结构性改革的要求，结合“中国制造2025”、“互联网+”行动计划等国家战略高起点规划，服务于全省开放型经济发展的目标定位，注重顶层设计和高层次协调，同时创新园区的管理体制与机制，坚持“小政府大社会，小机构大服务”的方向，建立精简高效的行政管理体制和优质便企服务平台，不断增强园区的内生活力，提升园区科技创新能力，搭建和运营好各类公共服务平台，为江苏开放型经济实现又好又快的可持续发展提供动力和保障。

责任编辑：段培华