政府购买公共服务与政府职能转型

■文|叶托　华南理工大学公共管理学院



政府购买公共服务与政府职能转型

■文|叶托华南理工大学公共管理学院

政府购买公共服务的兴起是民营化运动的产物，也是民营化的主要方式之一。在新公共管理运动和福利多元主义的影响下，各国政府都积极地尝试将部分公共服务交由非政府组织来生产，民营化成了政府应对财政压力、提升服务效率和改善服务品质的重要政策工具。

在1Stubbs 和 Barnett的经典分类模型（表1）中，民营化可以根据“经费来源”和“服务生产”两个维度划分为三种类型：（1）去国家化（denationalization），即政府将国有企业出售，从相关服务领域全面撤出；（2）商业化（commercialization），即指公共服务的有偿使用，由税收买单改为消费者付费；（3）政府购买公共服务（contracting out），即将公共服务以外包的形式委托给非政府部门来生产，政府仍然扮演经费提供者的角色。

表1　民营化的三种类型

在三种民营化的类型中，政府购买公共服务具有一定的特殊性和复杂性。

其一，政府购买公共服务的民营化程度不像去国家化那么彻底。较之于去国家化将公共服务的生产权和所有权全部让渡给非政府部门，政府购买公共服务仅仅意味着，政府向非政府部门转移了公共服务的生产权，而依旧保留了所有权和监督权。这意味着，在政府购买公共服务中，政府仍然要发挥重要角色，并承担着确保公共服务质量的最终责任。

其二，政府购买公共服务的民营化策略也不像商业化那么简单。商业化和政府购买公共服务都采用了“购买者与生产者分离”（purchaser/provider split）的公共服务提供模式，不同之处在于，前者将政府的“购买者”角色转交给了民众，而后者将政府的“生产者”角色委托给了非政府部门。这一不同之处表明，政府购买公共服务所要面对的情况远比商业化要复杂，因为它需要恰当地处理一个颇为棘手的委托代理问题。

按照民营化大师萨瓦斯的理解，民营化通常意味着缩减政府的职能或者增加私人部门的职能。2不过由前文分析，我们却发现，在去国家化和商业化这两种民营化类型中，政府职能确实发生了“缩减”的现象，但是在政府购买公共服务中，政府职能却并没有遭到缩减，反而经历了一个极为重大的转型，即从“服务生产”（delivering services）转变为“契约管理”。

通过表2，我们可以清楚地看到“服务生产”职能和“契约管理”职能之间的5个显著区别：（1）从角色定位上看，前者扮演的是一个生产者，而后者扮演的则是一个购买者；（2）从组织形式上看，前者依靠科层制组织，而后者依赖网络型组织；（3）从核心问题上看，前者关注的服务生产过程中的内部管理问题，而后者重视的是由契约关系带来的委托代理问题；（4）从能力要求上看，前者要求政府在计划、组织、指挥、协调和控制等方面展现良好的管理能力，而后者需要政府具备可以有效克服逆向选择、道德风险等委托代理问题的监控能力；（5）从行为特征上看，前者习惯运用控制—命令式的手段来引导组织内部的个人行为，而后者倾向于使用沟通—协作式的方式来协调契约双方的行为。

表2　两种政府职能的比较：服务生产与契约管理

著名学者莱斯特.M.萨拉蒙敏锐而深刻地指出，由政府购买公共服务带来的政府职能转型直接挑战了传统的公共行政理论，因为它“带来了一系列严峻的公共管理和政府责任问题，而这些问题都是传统公共行政理论尚未涉及的”。

3传统公共行政学一直将公共服务的直接生产视为政府的核心职能，其理论构建和实践设计也都是围绕这一职能而展开的，结果是，传统公共行政学自然而然地继承了进步主义思潮对科学管理的迷信，把研究和实践的重心都放在了政府机构的内部管理之上。然而，在不断兴起的政府购买公共服务中，由于服务生产的职能被政府委托给了非政府组织，因此传统公共行政的关注点和知识均不再适用于新的情况。4为了应对政府购买公共服务所带来的这一挑战，公共行政学亟需加强有关“契约管理”的研究，以帮助政府顺利地完成此次职能转型。

1.J.G.Stubbs, J.R.Barnett. The geographically uneven development of privatisation: towards a theoretical approach[J]. Environment and Planning A, 1992,(8):1117-1135.

2. E. S.Savas. Privatization in the City: Successes, Failures, Lessons. Washington, DC: CQ Press, 2005:1.

3.Lester Salamon. Beyond Privatization: The Tools of Government Action, Washington, DC: Urban Institute Press, 1989:11.

4.［美］莱斯特.M.萨拉蒙.新政府治理与公共行为的工具： 对中国的启示［J］.中国行政管理， 2009，（11）.