农村土地流转的理性思考

张欣超

摘 要：为适应农业现代化发展的要求，当前进行适当规模的农村土地流转是可能的也是必要的，但在土地流转中存在一定的问题：土地流转后使用权很难再被收回、政府只重视经济效益而忽略社会效益。为解决此问题必须加强土地流转的程序性民主建设以及完善政府的社会服务承诺制。

关键词：土地流转；使用权；效益；问题

一、农村土地流转的可能性与必要性

我国土地流转是在新的时代背景下，国家从全局的方位思考后而提出的一项新的土地政策。随着我国经济总量跻身世界前茅以及城镇化步伐的加快，有必要进行土地政策的调整，而当前正在实施的土地流转政策从整体上能够进一步解放我国的农村生产力。家庭联产承包责任制，源于改革开放之初，明显特征是均田承包，体现着一定的社会公平，在之后至今的近四十年内促进了粮食产量的逐年提高，有着积极意义，但随着工业化以及城镇化时代的到来，原有的家庭联产承包制弊端日益显现，如承包权过于分散以及农业手工化与当前农业现代化要求相矛盾，这不可能形成规模经济，不利于解放我国的农业生产力。随着我国社会主义市场经济的发展与完善以及与之配套制度的逐步健全，对农业效率的进一步提高提出了迫切的要求。很有必要性将分散的、小块土地以适度的方式集中起来实行规模化经营，这不但可以充分优化土地资源，更能够提高土地资源的合理化配置，除了有利于先进的农业生产技术的普遍推广之外，还会进一步提高农产品在整个市场上的竞争优势，获得高附加值收益。

二、土地流转中的两大实际问题

1.土地流转后使用权很难再被收回。

我们都清楚土地确权是为了更好的进行土地流转，是为了减少流转中的种种利益冲突，但我们是否想过，在很多情况下，农民的土地承包经营权在流转时间到期之后几乎没有收回的可能性。由于当地政府在受到中央土地流转政策的鼓舞之下想方设法进行土地确权工作，以尽快速度把农民手中的土地流转出去，而对于怎样收回没有明文规定，没有制度保证，也没有具体的程序要求。因为当地基层政府可以以最低的价格对林地、荒山、耕地等做出最低的定价，从而以最高的价格卖给土地承包商，这也是我们所说的土地流转中“征老百姓的一头牛，补老百姓一只鸡”，属于典型的与民争利，这与代表人民群众的根本利益相违背。对于土地承包合同，我们只能说只是一纸空文或完全虚化，并没有实际的意义，合同到期后，在没有国家政策对老百姓土地使用权进行强制保护的前提下，村民没有能力也没有力量收回土地使用权，从而极不情愿但也不得不进行下一次流转。

2.不能理性的处理土地流转的经济效益与社会效益关系

在当前的土地流转中，整体上不是有市场经济自然而推动的，而是由政府自上而下干涉或命令完成，是一支强大的手在起作用，而老百姓基本没有话语权，由于力量的不对称，必然导致利益的失衡，流转收益由政府说了算，政府也是土地流转的最大受益者，从而造成了政府对土地财政的依赖，在追求土地效率和公平之间，政府更多的是支持且鼓励土地流转并以追求效率为先，而忽略社会公平。土地流转得不到绝大多数农民的拥护这一现实明显说明土地依然是大部分农民就业、生活所需和社会福利的最基本依靠，这是我们城镇化进程中要面对的现实，这也告诉我们城镇化是漫长的过程，仍占人口多数的农民城镇化是一个要持续多年的任务，就当前的土地流转政策来说，政策提出和实施的条件还不够成熟，因为我们的经济发展水平还不够高，如果强制性搞全国性的土地流转与土地集中，必将和上次大跃进犯同样的错误，我们必须正确认识我国的国情，保持实事求是的态度，对于土地流转仍要记住“没有深入的调查研究就没有发言权”。我们必须承认在农民收入增长速度与国民经济发展速度远远不够同步，且收入增长空间极度有限、社会村民社保体系不但建立缓慢而且很不完善、非农就业不稳定且没保证等一系列问题，农用土地依然承担着村民福利保障和就业保障的双重功能作用，在一定的意义上大于土地的经济生产功能[1]。

三、解决土地流转问题的路径

（1）加强土地流转的程序性民主建设[2]。在土地的流转与确权工作中，并不是要求基层政府与村集体为所欲为，而是有严格的政策、制度与程序，但为什么在实际的流转工作中出现如此之多的问题呢？主要原因是在基层的村民自治中，缺乏可操作性的程序性民主政治。如果缺乏了土地流转的程序，所谓的民主政治就失去了它运行的保障和依据，从而也无法真正的实现民主，其最终结果依然是专制，土地流转是非常严肃的问题，关系太多人的利益，因此需要高度的民主，更需要村民积极的民主参与，这就要求民主必须法制化，要求以法律的形式确定民主的性质与程序，特别是依照法定的程序进行土地流转活动。推进土地流转的最基础性任务就是规范村民民主的各种可操作性具体形式、程序、方法，这也是民主原则得到实际落实，民主参与得到真正实现所必不可少的。

（2）社会服务承诺制。随着政府职能由原来的管制人民到服务人民的转变，在土地流转的具体实践中，必须把管理学的社会服务承诺制引入进来，要求政府官员要有自律意识以及为人民服务的思想，并作为对当地政府业绩考核的依据。从而要求政府改变土地流转中与民争利的这种腐败现象，而以服务村民以及提高政府威信作为他们的工作的宗旨。社会服务承诺制，因为它是以服务人民为宗旨，因此，能大胆公开为民服务的承诺，此外乐意接受百姓监督，外部的压力转换成为民服务的动力，从而使他们有自律意识，并进而能有为百姓谋利、为提高与改善政府形象而实现服务承诺，政府在为老百姓服务同时，也在想方设法提高自己的工作质量与效率。政府的社会服务承诺应该包括为村民提供土地流转所必要的信息、不折不扣的执行土地流转政策、一丝不苟的遵守土地流转程序等，最后还要采取以回头看的方式对反思自己在土地流转实践中是否违背事先的服务承诺，对违诺行为坚决实行责任追究，绝不姑息。

参考文献：

[1]刘勤.关于农村土地流转中若干问题的理路反思[J].商业时代.2010（29）

[2]吕元礼、黄锐波.政治文明：实质性民主与程序性民主的统一[J].深圳大学学报（人文社会科学版）.2003（09）

[3]龚禄根.英国社会服务承诺制提高了公共服务质量[J].中国行政管理.1998（11）