社会治理视角下基层权力责任冲突及对策研究

刘芳

摘 要：行政责任是支配政府行为的内在价值取向。本文主要以榆林市 X 镇的行政工作运行为例，分析基层政权在运行过程中存在的责任冲突问题及产生的原因。运用社会治理理论从转变基层政府职能、提高行政人员的行政素质和加强监督等方面提出行政责任冲突可能的路径选择。

关键词：社会治理；责任冲突；基层政权

我国处于社会转型时期，政府及社会成员的责任冲突变得更加普遍和激烈。对此，要结合我国现阶段基层行政的实际情况和中国治理文化的特殊性、治理情景的复杂性，并从协调各方社会关系、转变政府（尤其基层政府）的治理模式等层面构建科学合理的社会治理体制，实现社会和谐有序运转。

一、榆林市 X 镇存在的责任冲突问题

榆林市 X 镇随着近年来国家的一系列惠农、富农政策的推广，小型的个体户、养殖户、工厂慢慢的建立起来，但通过对该镇人民及一些政府工作人员的调查和走访，在该镇的基层政权建设存在的责任冲突问题有：

（一）职责权限不清

随着社会的发展和村民自治的推进，某市 X 镇政府在一些基层社会治理过程中出现治理人员的职责权限不清，治理、开展行政事务工作过程中容易发生沟通失位，使得镇政府与各行政村的村委会之间的矛盾也日益凸现出来；上级政府还对乡政府保持着行政压力，约束了X镇政府职能作用的发挥，使得乡镇政府与各村委会之间的矛盾日益突出。

（二）基层行政人员治理能力相对不足

某市 X 镇干部的整体知识水平和执政能力与沿海地区相比，还是有所差距。部分基层行政人员的思想观念相对落后，且由于该镇主要依靠当地的煤炭资源的开采来发展经济，从而在科学技术及知识更新领域缺乏改革创新精神，以至于出现乡镇干部的治理能力与新农村的建设需要不适应的情况。此外，一些基层行政人员缺乏长期工作的积极性，从而不能真正把基层工作踏实落到实处，难以将行政权力真正为民所用，利为民所谋。

（三）法制建设滞后，法制理念淡化

十八大以来倡导依法治国，建设社会主义法治化国家。法制建设是基层治理的基础，是基层权力运行的合理合法保障。但某市X镇行政人员由于受当地思想文化观念和风土人情的影响，一些基层行政人员在开展工作中容易使行政权力运行人情化，而使行政权力的权威与效力减低。此外，基层民众在治理过程中的法治意识相对淡薄，基层乡镇法制化建设较为滞后，基层民众依法管理、维护自身正当、合法利益的意识与能力不足。基层行政人员自身的法治知识、依法治理的意识与能力相对缺乏，容易利用人情去管理基层工作。

二、从某市 X 镇的经验分析基层政权责任冲突的原因

（一）利益因素

利益的存在往往是导致冲突形成的根源。政府各部门在权力运行过程中也是追求本部门利益最大化[1]，设在某市 X 镇的"七站八所"①，尤其是农机站、供电所、林业站、派出所等，虽然吃、住、工作在该镇，但县级业务部门掌握对所有人、财、物的支配和管理权，乡镇政府在进行对个行政村发展指导时很难对它们进行管理和调配，必然就加大了某市 X 镇政府开展工作的难度。

（二）权力因素

权力是责任冲突的重要表现之一。某市X镇政府权力运行过程中存在着不同权利主体间的权利交叉重叠，政府与各行政村的职责权限不清的现象。在该镇经济的不断发展过程中，各个行政村要求有相对的自由发展权力，发展自己的特色乡镇，但是由于政府与各行政村的职责权限不清，不同权利主体间的权利交叉重叠的原因，导致基层行政村在办理一系列的行政手续时就容易和镇政府产生矛盾冲突。

（三）角色冲突

角色概念是角色责任冲突的关键概念。由于人们对不同的角色赋予了不同的义务和期望，当公共行政人员在同时兼任多种角色以至于产生角色冲突的情况下，就会选择逃避责任[2]。某市 X 镇的民众长期受当地思想文化观念和风土人情的影响，习惯于接受政府的领导与管理[3]，而且基层民众对政府行政运行进行监督与建议相对较少，作为普通公民他们不愿参与或参与治理的意愿不强，就容易使基层行政人员选择逃避责任。

三、解决基层政权责任冲突的可能性对策

依据榆林市 X 镇政权建设存在的责任冲突问题，提出以下可能性的建议措施：

（一）对乡镇政权建设实行归口分类管理。通过建立专门的基层政权建设工作领导小组，对乡镇政权建设实行归口分类管理，由工作领导小组对基层政权进行统一领导、规划和治理。按照各地经济发展、管辖地域、人口等实际情况划分为不同的类型，合并重叠的机构，进行归口分类管理和指导，做到因地制宜，发挥地区区域特色。

（二）改革乡镇管理体制及加大监控力度。转变基层政府控制掠夺式的治理，进行乡镇管理体制改革。改革重点如下：一是明确基层政府各方面的职责及其关系。二是简政放权。适当的授权可以提高行政效率，进而提高基层的自主性和积极性。三是按乡镇类别设定各乡镇的管理机构和进行人员编制。四是做到基层政务公开透明，减少人情化，加大对基层行政工作的监控力度。

（三）强化乡镇工作法制化进程。十八大提出依法治国，推进我国社会主义法治建设。建立和完善法制规章，对基层社会公共事务管理的内容、方式等方面的细则做出明确的规定，让基层社会治理做到真正的有法可依、有章可循、依法参与[3]。另外，要加大对基层行政人员和民众的法制思想的宣传教育，深入开展基层的群众路线教育活动，以加快我国基层乡镇工作的法制化的建设，以基层民主政治推动整个社会的民主政治建设，进而推进乡镇的法制化进程。

（四）重视服务协调和增强民众参与意识。转变基层政府的治理职能，建立相应的基层社会服务站，对基层政府与各行政村的相关事项的矛盾与冲突进行协调和服务，重视政府的服务协调作用[4]。同时培育和强化公民参与社会治理的意识，完善基层政府公开信息发布平台，重视对社会舆论的引导，建立健全公民参与基层治理的反馈评价机制[5]。

（作者单位：延安大学）

注解：

① “七站八所”是指县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构。七和八都是概数，包括以下三种：一是乡镇直属事业站（所）：包括农机站、水利站、文化站、计生站等；二是县级部门与乡镇双层管理所设的各站（所），包括土管所、林业站、财政所、派出所等；三是“条条管理”的机构：包括国税分局（所）、信用社等。

参考文献：

[1] 特里.L.库伯.行政伦理学：实现行政责任冲突的途径[M].中国人民大学出版社，2001.

[2] 史云贵、刘晓燕.中国基层社会践行“公民治理”的障碍及可行性路径探讨[J].天津社会科学，2009（5）

[3] 王楠.论群体性突发事件治理中基层政府能力的提升[D].苏州：苏州大学，2011.

[4] 俞可平. 引论：治理与善治[M]. 北京：北京科学文献出版社，2000：5.

[5] 袁方成 、 柳红霞 . 当前我国城乡基层治理的若干重大问题及对策建议[J].2014（1）：47.