农民宅基地及建房制度演变

赖德华

2016年3月26日中国人民银行等六部门公布了关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知。该通知有些条款的执行，与我国宅基地制度下农民住房的特点密切相关。虽然十八大以来中央提出集体建设用地和国有土地“三同”的改革目标，但在法律层面还没有对现有的宅基地制度进行实质性的松绑，从而限制了农民住房财产权的流动性和抵押价值。本文将介绍宅基地制度的演变、农民住房的特点及分享对央行等六部门通知有关条款的理解，抛砖引玉，以和大家共同关注和期待宅基地制度下农民住房改革的美好明天。

一、宅基地及农民建房制度演变

农民住房是建设在宅基地之上的“宅基地房”。从1949年新中国成立到现在，我国关于宅基地及农民建房制度，不同的历史时期存在不同的规定。其演变过程大致可以分成以下几个阶段。

（一）土地所有者自主决定阶段（1949-1956年）

1949年新中国成立前，我国实行土地私有制度。新中国成立后，从1950年到1953年春，中国农村经历了土地改革，农民从地主、富农那里分得了土地，实行“耕者有其田”的土地农民私有制。1953年到1956年，农村经历了互助组、初级社和高级社三个农业生产合作化历史阶段，1958年进一步发展为农村人民公社。我国农业生产合作化过程中建立了社会主义性质的集体经济组织，其特点是土地、耕畜、大型农具等生产资料归集体所有，取消了土地报酬，实行按劳分配原则。

从1949年新中国成立到1956年，农村土地实行私有制。1956年后土地实行农村集体所有制。

由于新中国诞生伊始，百废待兴，各项管理尚未规范，因此，土地私有制阶段，农村集体土地范围内建房事实上由土地所有者自主决定，没有哪个政府部门负责审批。

（二）没有明确的规定阶段（1956-1962年）

1956年农业生产合作化进入高级社，取消了土地报酬，标志着农村土地已归集体所有。但从1956年到1962年，农村集体土地范围内建房，没有明确规定需要经过何单位批准；尽管如此，从理论上应该认为，这期间的建房应该经过集体经济组织批准。

（三）县级以上人民委员会批准阶段（1962-1982年）

1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》（下称“人民公社60条”）第21条规定：“……生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。

生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”

照此规定，农村集体土地范围内建房应经过县级以上人民委员会的审查和批准。

（四）根据地类不同，由公社管理委员会和县政府分别批准阶段（1982-1986年）

1982年2月13日，国务院发布《村镇建房用地管理条例》（有效期到1987年1月1日） 第14条规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”

该条例第15条规定“ 由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续。”

按该条例规定，使用非耕地建房须经过公社管理委员会批准，使用耕地建房则需经过县政府批准。

（五）根据地类和建房主体不同，由乡政府和县政府分别批准阶段（1987-1998年）

1986年发布的1987年1月1日起实施的《土地管理法》有关建房的规定为：

第38条：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。

农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”

第41条：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”

按照该规定，村民使用非耕地建房只需经过乡级人民政府批准，使用耕地建房则需经过县政府批准；城镇非农业户口居民建房，无论使用集体所有的耕地还是非耕地，都必须经县级人民政府批准。

1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》与《土地管理法》规定的原则相同，但它在审批程序上进行了具体化。

（六）严管阶段（1999年至今）

1998年修正发布1999年1月1日起生效的《土地管理法》，以及国务院办公厅出台的相关文件，对集体土地范围内的建房，制订了更严格的规定。国家对集体土地的管理进入到严管阶段。

1.取消城镇居民可以使用集体土地建房的规定，并将农民建房的批准权上收到县级政府

《土地管理法》有关规定为：

第43条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

第62条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

从以上规定可以看出，该法取消了城镇非农业户口居民建房，可以使用集体所有的土地的规定，也就是说城镇居民在集体土地上建房是不合法的。此处还将农村村民建房的批准权上收到了县政府；在此之前，农民使用非耕地建房，乡级政府有权批准。

2.首次明确了规划的“龙头”作用

《土地管理法》第59条规定为：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”

以上规定的出台，对集体土地范围内建房，第一次明确了村庄和集镇规划、乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划的“龙头”作用，并强调在建设方式上，应“合理布局，综合开发，配套建设”。

2004年8月28日修订的现行《土地管理法》在集体土地范围内建房规定方面与修改前相同。

3.加强转让管理，严禁占用集体土地进行房地产开发

1999年5月6日国办发（1999 〔39〕号）国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发”“农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；……”，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。

2007年国务院办公厅 《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号），进一步重申和强调了国办发（1999 〔39〕号）文件的规定。

二、农民住房产权特点及对央行等六部门通知有关条款的理解

（一）农民住房产权特点

根据上述对不同时期法律及相关政策的梳理可以发现，农民住房产权有以下特点：

1.主体具有限定性

农村集体经济组织成员可以成为集体建设用地使用权的主体，1999年1月1日后，城镇居民不能。但集体经济组织所办企业，因破产、兼并等情形发生转移的除外。

2.流转具有限制性

（1）不得出让、转让或出租用于非农业建设。农民住房只能在本集体经济组织成员之间流转，非本集体组织成员在1999年1月1日后不能买受此类房屋。但集体经济组织所办企业，因破产、兼并等情形发生转移的除外。

（2）除集体经济组织所办企业的厂房等建筑物可以抵押外，农民住房抵押需要前置条件。

（二）关于城镇居民购买“宅基地房”合同的效力

基于以上两个特点，关于城镇居民购买“宅基地房”合同的效力，做如下具体分析。

1.以购买时间确定合同效力

1998年之前，城镇居民是可以购买“宅基地房”的。自1999年1月1日起生效的《土地管理法》，以及1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》下发后，国家禁止城镇居民购买“宅基地房”。

2.以购买标的确定合同效力

城镇居民任何时候均可以购买集体经济组织所办企业因破产、兼并等情形发生转移的房屋及土地使用权。

（三）对央行等六部门通知有关条款的理解

1.“受让人范围原则上应限制”在本集体经济组织成员内

中国人民银行等六部门关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知第12条“因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，……变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”的规定，按照上述相关法律法规和国务院规定，这里的“受让人范围原则上应限制”在本集体经济组织成员内。

2.农民住房抵押为什么需以所在的集体经济组织书面同意为要件

从法律层面上讲，目前有关农村房屋能否抵押存在争议，争论实际上是在现行法上关于宅基地的规定。根据《担保法》第37条规定，宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，《物权法》第184条重申了《担保法》第37条的规定。一般认为，农房抵押时，虽然是将房子作为抵押物，但其担保的金额不仅包含了房子本身的价值，还包含了房屋宅基地的价值，而宅基地不得抵押，故农村房屋不得抵押。该推论的隐含前提是房地一体抵押，房体一体交易是我国房地产转让中的一项重要原则，但我国立法何时规定了房地一体抵押，该规定是否适用农村房屋抵押，需要仔细考察。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第33条和1995年《城市房地产管理法》第31条明确规定了房地同时抵押，但它们都是针对城市房屋而言，在立法无明文规定的情形下，不能想当然推导出农村房屋也实行房地同时抵押。事实上，在此阶段，我国法律允许农村私有房屋所有人出让其所有的房屋。农村私有房屋的转让尚不为法律所禁止，所有权人在农村私有房屋上设定抵押权又有何不可呢？《物权法》第182条规定了建筑物与该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押，但全国人大法工委对该条的解释是本条规定的建筑物，主要指国有土地上的建筑物和乡（镇）、村企业的厂房等建筑物，农村房屋抵押也不可类推适用该条规定。

因此，现行法虽然禁止宅基地使用权抵押，但并没有禁止宅基地上的房屋设定抵押，而宅基地所有权又归集体经济组织，农民只有使用权，所以中国人民银行等六部门关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知第四条规定：“ 借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：……（四）所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置。”

李求军/责任编辑