评《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》

刁其怀+青晖

当前，农村金融市场发展明显滞后，农民贷款难已是一个不争的事实，如何在风险可控的前提下，扩大农村担保物的范围，是解决当前农村资金匮乏的手段之一。2016年3月15日，中国人民银行、银监会、保监会、财政部、国土资源部及住房和城乡建设部联合出台了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《暂行办法》），作如下评论。

一、关于抵押权人的范围

《暂行办法》第2条规定：“本办法所称农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的农民住房所有人（以下称借款人）发放的、在约定期限内还本付息的贷款。”

根据该条的规定，农民住房财产权抵押权人范围限定在银行业金融机构，有其合理性，金融机构无意取得农村房屋的所有权，它关心的是农民如约偿还借款。这里需要探讨的是，对于其他民事主体作为抵押权人可否呢？比如，农民向城镇居民借钱用其住房作为抵押担保，可否办理抵押登记呢？对于此种情形，我们认为应当暂缓办理。现行国家政策是禁止城镇居民在农村购买农村住房的，一旦放开农民向城镇居民借款的抵押登记，有可能导致名抵押、实买卖的效果，直接与现行国家大政方针相冲突。而对于本集体经济组织内部农民与农民间发生的借贷抵押登记业务，我们认为是可以办理的。

二、关于申请贷款的条件

《暂行办法》第4条规定：“借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：（一）具有完全民事行为能力，无不良信用记录；（二）用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议，依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证明，未列入征地拆迁范围；（三）除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；（四）所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置。”

根据该条规定，要求抵押物农房未列入征地拆迁范围，此条主要参考了《城市房地产抵押管理办法》第8条的规定，被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产不得设定抵押。实际上《担保法》及《物权法》对此都未作规定。《城市房地产抵押管理办法》作为一个部门规章，效力较低，不得与上位法相冲突。在法理上，列入征地折迁范围并没有消灭房屋的物上权利，房屋所有权人仍可以处置，抵押权人在房屋征收拆迁后可以就补偿款优先受偿。

要求借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料，这主要是考虑在现阶段，农村住房保障制度还不健全，一旦农房抵押失败，农民的居住将成问题。但是在操作层面，此规定不易把握，其他稳定居所如何证明？我国农村实行的是一户一宅，农民除了自身住房外，一般没有其他稳定居所。目前，大部分农民都在外地打工租房居住，农村房屋大都处于闲置状态，外出打工的农民一般在春节才回家，由于有谋生打工收入，一般不会将农村闲置房屋再行抵押贷款。而真正在农村居住从事农务的农民才会有抵押贷款融资需求，但受一户一宅政策限制，在一些偏远的纯农业地区，农民要提供其他稳定居所的证明较为困难。

农房抵押是否需要集体经济组织同意也值得探讨，文件的制定者可能考虑的是，农房抵押一旦失败，可能导致房屋所有权的转移，而按建设部《房屋登记办法》第86条的规定，农村房屋所有权转移，需提交集体经济组织同意转让证明，但是《房屋登记办法》作为部门规章，效力较低，国务院出台的《不动产登记暂行条例》及国土部出台《不动产登记暂行条例实施细则》都未作此要求，而且在不动产统一登记之后，《房屋登记办法》应不再适用。宅基地属于集体经济组织所有，但宅基地使用权属于农民，虽然宅基地具有无偿福利性，但农房所有权属于农民所有，而抵押是农民行使所有权的权能表现。在法律层面，集体经济组织既非自然人，也非法人，也很难融入其他组织概念，存在主体虚位问题，在现实中，集体经济组织同意有可能演变成村组干部同意，成为这些人的生财之道。成都在农房抵押操作实践中，未作此要求。另外，成都在农房抵押制度设计时，考虑到宅基地与集体建设用地的差异性，为绕开宅基地使用权不得抵押的限制性规定，曾采取将该房屋所占用范围内的宅基地使用权先行申请退回集体经济组织变更为集体建设用地使用权的方式进行，但此种方式，农民须向集体经济组织补交一定费用，在操作上并未执行。不过，中央的一系列文件鼓励农房抵押，而且全国人大也授权在试点区域，有关宅基地使用权不得抵押的限制性法律条款不再适用，因此，至少在国家确定的试点区域，不必采取此种曲线救国方式，直接抵押即可。

三、关于抵押物的评估

《暂行办法》第9条规定：“借贷双方可采取委托第三方房地产评估机构评估、贷款人自评估或者双方协商等方式，公平、公正、客观地确定房屋所有权及宅基地使用权价值。”

按照《物权法》第13条的规定，登记机构不得要求对不动产进行评估，因此，房屋抵押登记，评估报告不是必收要件，只要有双方认可的价值确认书即可。但在操作实践中，为了公正确定抵押物的价值，银行等金融机构一般会要求出具抵押物的评估报告。农房抵押同样如此，通过评估机构的评估，能为当事人提供重要的参考依据。农房评估时，仅需评估房屋的价值即可，无须再对宅基地使用权价值进行单独评估，因为房地一体，农房的价值当然即包含了宅基地使用权的价值。但是，一直以来，农村房屋流通受限，不存在成熟的交易市场，包括农村房屋在内的很多农村资产不易评估。2009年，成都市房产管理局发布了《成都市农村房地产估价规范》（试行），为确定农村房地产抵押贷款额度提供参考依据，但在操作层面，该规范并未实施。

四、关于抵押物的登记

《暂行办法》第11条规定：“借贷双方要按试点地区规定，在试点地区政府确定的不动产登记机构办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记。”

我国实行的不动产物权变动登记要件主义，《物权法》第6条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。农房抵押权的产生当然需要登记。但是该条规定，需要同时办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记，我们认为，仅需办理房屋所有权抵押登记即可，按照我国房地一体交易、一体抵押的规定，《物权法》第182条的规定，建筑物及其所占范围的土地使用权需一并抵押。房屋抵押，房屋下面的土地使用权随之抵押，因此，仅需办理农房抵押登记即可，农房下面的宅基地使用权随之抵押，无须还要办理一次宅基地使用权抵押登记。

五、关于变卖或拍卖抵押物时的受让人范围

《暂行办法》第12条规定：“因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”

为什么商业银行不愿意接受农房抵押此种产品，其根本原因就是农房抵押失败后变现很难，按照该条的规定，农房抵押失败后，变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内，对农房的受让人进行了严格限制。相关法律法规和国务院的规定是哪些呢？比如，2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》重申，“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房”。2008年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定，“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定，对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理”……如果严格执行上述规定，变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限定在本集体经济组织内，但是按照《土地管理法》一户一宅的要求，本集体经济组织内的成员本就免费分配有宅基地，如果再取得变卖或拍卖的农房，有可能出现一户多宅现象，违背了一户一宅的法律规定。当然，集体经济组织有乡、村、组三级形式，范围最小为“组”，即便扩大至最大范围“乡”，受让人的范围仍在较小的区域内，而且还要受一户一宅限制，因此，农房抵押失败后变现仍将成问题，银行等金融机构仍会不愿意接受此种产品，文件的执行将大打折扣。不过，该条表述加了“原则”二字，在解释上为扩大受让人范围留下空间，比如，成都下面的一些区县在操作实践中，将集体经济组织突破乡村组范畴，扩大至全县县域范围内的农民，农房的流通性变得更强。

六、关于抵押贷款风险补偿基金

《暂行办法》第14条规定：“鼓励试点地区政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金，用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益，或根据地方财力对农民住房财产权抵押贷款给予适当贴息，增强贷款人放贷激励。”

为防范银行等金融机构的抵押风险，建立抵押贷款风险补偿基金很有必要，不过《暂行办法》针对抵押贷款风险补偿基金的适用的情形限定在自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益两种情形。我们认为抵押贷款风险补偿基金的适用范围应该更宽泛一些，在当前农村住房保障制度不健全的情形下，即便在办理抵押登记时，农民已承诺设定抵押的房屋在依法清偿后有适当的居住场所，在农民无其他住房保障情形下，即便有法院的生效判决，金融机构也不可能执行抵押农房，这样，银行等金融机构形成坏账的机率大大增加，这也是银行等金融机构不愿接受农房抵押的重要原因之一。成都在实践中，曾出台《关于成都市农村产权抵押融资风险基金筹集与使用管理暂行办法的通知》，该通知规定，政府应当建立风险基金，用于收购到期不能偿还债务的抵押农村房屋，降低了银行等金融机构的风险，可资借鉴。

总的来说，《暂行办法》的出台对于盘活农村资产，解决当前农民贷款难有一定的积极作用，但作为一个政策文件，而非法律法规，随时面临各种政策调整而夭折。同时，该办法对于农房抵押贷款设定了诸多限制性条件，对于其实施效果，还有待进一步观察。

参考文献：

1.华旭日.农房抵押融资案例及风险分析.中国农村金融.2014.10

2.余红永.应警惕农房抵押贷款业务的法律风险.中国城乡金融报.2014.7

3.刁其怀.城乡统筹背景下的农房抵押——以四川省成都市为例.农村经济.2010.12

4.刁其怀.新中国成立后农村房屋与宅基地制度的历史变迁.中国房地产.2012.3

李求军/责任编辑