以信息公开推进立法监督

（阿计：著名媒体人，资深人大新闻工作者、中国法学会会员）立法监督以法规审查建议权为切入点，以信息公开为突破口，将能加固全社会对于“有错必究”、法制公正的信心，并逐渐倒逼出制定机关自觉接受监督的意识。

在落幕不久的今年全国人代会上，来自全国人大常委会工作报告的统计显示，过去一年，“常委会工作机构对‘一府两院报备的30多件行政法规、司法解释逐件进行审查，对部分地方性法规开展主动审查，研究各方面提出的200多件审查建议。”

这些数据表明，作为我国立法监督核心制度的备案审查机制，经过多年的探索和努力，已取得长足进步。

其中的最大亮点是，遵循修改后的立法法要求强化主动审查的精神。对行政法规、司法解释已实现了主动审查“全覆盖”，同时延伸至部分地方性法规。这种主动、积极的行权姿态，在很大程度上扭转了“备而不审”等历史弊端。

那么，能否对所有备案对象都采取主动审查的方式呢？

这固然是一种理想的图景，但问题在于，地方性法规量大面广，每年报送备案的数量均达数百件之多，而审查机构力量有限，从审查能力、成本、效率等多种角度而言，逐一实行主动审查并不现实。

尤其是立法法修改后，随着地方立法权扩容至所有设区的市，地方立法更是将呈井喷之势。这不仅给审查机构带来了更大压力，同时也埋下了立法权力滥用、立法冲突加剧等更多风险。

面对这一挑战，动员社会力量参与立法监督就显得尤为重要。公民、社会组织等是立法良莠最直接的受益者或受害者，对于“问题立法”有着切肤之痛。显而易见。借助这类群体的法规审查建议，能够有效弥补主动审查力不能及之处，及时发现并纠正“问题立法”。对于进一步提升立法监督的广度和深度而言，无疑是更为现实的路径。

事实上，自2000年出台的立法法正式确立法规审查建议权后，公民、社会组织等“上书”要求审查有关法规的事件便绵延不绝。

然而。在相当长的历史时期内，由于立法法缺乏“是否应当答复”、“答复时限”等方面的明确规定。导致大量审查建议始终处于“研究”状态中，罕有公开回应的个案。

2015年立法法修改后的一个重大制度改进是，对于法规审查建议，明确全国人大有关专门委员会和常委会工作机构应当向提交者反馈审查情况，并可以向社会公开。据悉，对于去年收到的200多件审查建议，有关机构已向14位公民和4个组织进行了书面反馈。

这一进展无疑值得称道，但也应当看到，目前的反馈还局限于“一对一”的状态，“可以向社会公开”的制度设计也因缺乏强制力而迟迟未能兑现，因而外界对于审查建议无回音的社会观感并未多大改善。

另一方面，通过主动审查和审查建议所发现的一些“问题立法”，无一例外地采取了与制定机关沟通协商、由其自行纠错的方式。这固然贴近现实的政治传统，也符合立法法的规定，但对协商模式的过度倚重，也必然导致更具刚性的撤销机制长期休眠。尤其是，内部协调的过程、结果等等同样处于内部流转的封闭状态，而未能向社会信息公开。为推进立法监督所付出的巨大努力，也就难以更好地转化为示范和警示效应。

立法监督信息公开不足的困境。很大程度上源自政治生态的掣肘，尤其是源自“问题立法”制定机关的阻力。但问题在于，对于立法监督制度价值的理解，不应仅仅局限于阻止劣法通行的结果论，更应上升到民主政治的高度。

正如法兰西思想巨匠孟德斯鸠所言：“民主政治还有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律”。

现代立法的专业和效率要求，决定了人民无法直接参与立法，而是必须授权代议机构、行政机关等立法，正因为立法难以避免滥权、偏狭等人为错误，才需要建立立法监督制度，而人民作为权力本源意义上的立法者，评判、质疑立法的正当性、合理性等等，乃是其不可剥夺的民主权利。更重要的是，立法监督过程和程序的清晰展现，远比监督结果的获取更具启蒙意义。而公开化、活生生的立法监督实践，也远比纸面上的制度设计更具说服力！

正因此，以法规审查建议权为切入点，以信息公开为突破口，应是当下推进立法监督的关键所在。如此，或許将使一些“问题立法”制定机关的“权威”和“脸面”有所折损，却能加固全社会对于“有错必究”、法制公正的信心，并逐渐倒逼出制定机关自觉接受监督的意识。而监督机关与社会力量的良性互动，也必将进一步激起全社会的监督热情，使全民监督立法真正走向常态化，进而转化成捍卫立法公正最强劲的动力、践行民主政治最宝贵的资源。

链接

公民“上书，要求审查法规

孙志刚案件引起3位公民上书全国人大，建议审查《城市流浪乞讨人员收容谴送办法》。

2011年动车事故发生后，五位教授联名致函国务院法制办，建议废止《铁路旅客意外伤害强制保险务例》。该条例自1951年4月24日颁布实施后，至2012年已经实施了61年。2012年11月9日，国务院第628号令正式废止了《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，同时删除了《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第三十三条。从2013年1月1日起，乘客乘坐火车伤亡赔偿不再是15万元封顶，乘客也不再被强制收取票价2%的“人身意外伤害强制保险费”。

而这之后。15位国内法学、人口学学者联名签署修法建议书。寄送全国人大及其常务委员会。修法意见书请求全面修改《人口与计划生育法》，取消对公民生育权的限制，废止生育审批制度，废止社会抚养费制度。修法建议书还要求，全国人大常委会应当适时启动对各地《人口与计划生育条例》的合法性审查。对违反《宪法》、《立法法》等上位法的地方性法规，应做出相应处理，以保障公民生育权利。