以法治方式推动重庆自贸区建设

赵丽

今年3月8目，李克强总理参加十二届全国人大四次会议重庆代表团全体会议时，针对代表提出的“希望国家支持重庆自贸区试点”的建议，总理回应说“国务院正在论证将自贸区向中西部发展，首先就会考虑重庆”。笔者认为，重庆应冷静思考，做好各方面准备工作，其中一项工作就是做好有关法治工作，以保障和推动重庆自贸区建设。

以法治方式推动自贸区建设，是践行“凡属重大改革都要于法有据”思想的重要体现。

习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。

建立自贸区是一项国家战略，对于在新时期加快政府职能转变、探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，具有重要意义。

在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，如果涉及自贸区先行先试的事项属于法律法规有明确规定的，而相关的制度创新又须突破现行规定，那么在对自贸区先行先试有关法律法规的效力没有作出安排之前，其合法性将受到质疑。

正因为如此，国务院在印发关于上海等四地自贸区总体方案之前，提请全国人大常委会依法作出了相关法律规定在自贸试验区暂时调整的决定。上海等四地人大常委会在政府公布自贸区管理办法之前，也依法作出相关地方性法规在自贸区暂时调整的决定。这些做法，充分体现了“凡属重大改革都要于法有据”思想，践行了用立法引领和推动改革。

以法治方式推动自贸区建设，是以制度创新为核心，尽快形成可复制、可推广经验的重要工作。

习近平总书记说，建设自由贸易试验区，要坚持以制度创新为核心，尽快形成一批可复制、可推广的新制度。

“可复制、可推广”的经验是什么？制度创新的威果是什么？实际上就是与自贸区先行先试相关的法律模式和法律法规制度。

自贸区先行先试哪些事项，通过什么方式先行先试，都要上升到制度层面，固化为相关的法律法规。作为重大的国家战略，自贸区由全国人大常委会或国务院制定自贸区相关的管理规定，有助于在事权、立法权等方面理顺相应的关系。但是，从上海等四地实践看，中央赋予了四地在自贸区先行先试方面的主体责任，自贸区管理办法和条例等由各地自行制定。意思不言而喻。重庆虽然还未获批，但应利用等待批复这一段时间，做好法治方面的准备工作。

以法治方式推动自贸区建设。是加快形成与国际投资贸易规则相衔接的制度体系和监管模式，培育法治化营商环境的现实需要。

法治环境规范是自贸区建设的重要目标之一。作为特殊经济区域，自贸区涉及海关、工商、金融等多个部门，要明确各部门的权限和利益，为入区企业及投资贸易营造法治化环境。

国际上运行较为成熟的自贸区特别强调管理的法治化，大多数国家也制定了自贸区法，我国虽然还没有统一的自贸区法，但全国人大常委会和国务院通过决定，明确在自贸试验区暂时调整实施3部法律、15部行政法规、3部国务院文件；国务院13个部门出台了22个支持自贸试验区建设的规范性文件，涉及工商登记、贸易监管、金融财税、服务业开放等领域，效果明显。

上海等地在自贸区成立后，纷纷出台管理办法，开展立法工作，制定《自由贸易试验区条例》。这些举措，将改革创新制度予以确认和完善，既有利于明确自贸区的管理制度、运行机制和监管模式，也为全面推进自贸区工作提供了法律依据。

以法治方式推动重庆自贸区建设，需从以下几个方面开展工作：

第一，梳理现有法规制度，增强法治建设紧迫感。重庆申请的自贸区，将以两江新区为核心区，涉及两路寸滩保税港区、西永综合保税区等保税功能区。与以上领域有关的地方性法规或法规性决定：综合性法规方面仅有2CX38年市人大常委会制定的《重庆市促进开放条例》；专项性法规方面，仅有2013年市人大常委会通过的《关于重庆两江新区行政管理事项的决定》，此外就是政府规章和规范性文件。可以看出，我市与自贸区直接相关的地方性法规缺失，现有的制度规范又位阶较低，一旦申报获批，能否适应自贸区发展值得思考。

第二，突出内陆开放，做好自贸区《总体方案》。《总体方案》是自贸区先行先试的基础性文件、相关立法活动的法意基础和各项配套措施的依据，非常重要。按照惯例，申报获批后，国务院将印发关于重庆自贸区《总体方案》的通知，此方案由重庆配合国务院有关部委完成。我市在参与制定《总体方案》过程中，须围绕内陆开放做文章。同时，注意整合中新（重庆）战略性互联互通示范项目等开放方面的制度机制、促进中西部协调发展等方面的举措，将其纳入《总体方案》。

第三，结合重庆实际，适时起草自贸区管理办法等政府规章。《总体方案》不是规范性文件，只是系列政策性规定。因此，要认真总结两江新区、两路寸滩等保税功能区的成功实践和经验，根据现实需求，适时草拟管理办法等政府规章，以期为自贸区获批后提供有力的制度支撑。在此过程中，重点写好负面清单、权力清单和责任清单三张清单。负面清单要压缩长度，要更加透明、更具操作性；可学习广东、福建经验，专设针对内陆开放的负面清单。通过三张清单，对政府和市场、政府和社会的关系进行界定。

第四，适时配合国家層面做好授权，做好市级层面授权工作。自贸区的建立与运行必须突破现有国家法律、行政法规的相关规定，必须获得全国人大常委会、国务院的“双授权”，作出相关法律、行政法规在自贸区停止适用的决定。因此，申报获批后一项重要工作，就是配合国家层面做好授权工作。同时，自贸区挂牌前，由市人大常委会先行通过一个法规性决定，对我市地方性法规有关管理体制、执法体制等方面的规定在试验区的适用问题予以明确，支持市政府相关规章顺利出台实施。

第五，适时启动立法工作，制定重庆自贸区条例。自贸区在我国还属于新生事物，虽有上海等地经验在前，但为一个试验区立法，立一个保证试验的法规，对重庆而言还是有难度。一是时间要求比较高。按照全国人大常委会决定，自贸区只有3-5年的试验期。二是协调好中央与地方事权的关系有难度。三是处理好立法前瞻性与稳定性有难度。

对此，建议在充分调研基础上，适时启动立法工作。在立法模式上，可由市政府法制办会同有关部门组成起草组，市人大有关专工委提前介入、参与研究。在立法思路上，既注重落实国家战略，又根据重庆立法需求展开；既通过三张清单体现制度创新要求，切实为改革提供保障，又要为未来制度创新预留空间。在立法内容上，关键要有“干货”。可借鉴上海、天津等地经验，并结合重庆实际，从管理体制、投资开放、贸易便利、金融创新、服务内陆开放、法治环境等方面进行规范。此外，还可将“改革创新免责”写进法规。