城镇化新径

王泽彩

《国家新型城镇化规划》（2014-2020年）明确了我国城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，当前及今后中长期关键在于抓好落实。进一步优化空间布局和规模结构，促进特大城市健康发展、大中小城市合理分工。进一步拓宽融资渠道，健全城镇化建设多元化融资机制。进一步完善农业转移人口市民化制度，实现城乡一体的基本公共服务均等化。

优化布局结构

城镇化是经济、社会发展自然演进的过程。要发挥市场主导、政府引导的协同作用，有序推进城镇化健康发展。城镇化按市场选择，必然是特大城市、大城市及其围绕它们的城镇带模式，人口向东部一定规模的转移是不可挡的。同时，为缓解转移人口大跨度迁徒问题，推动就近就地城镇化，中西部地区要重点建设围绕省会等重点城市的城镇带，附之于特色城镇，如特色旅游或交通节点的人口集中，特别是要重视农业规模化经营之后可能出现的集中的农业物流、加工中心。从理念上，要鼓励人口的流动，包括家庭流动，户籍制度改革、社保制度改革、学籍制度改革等都是着眼于这些方面的。资源配置扭曲的改善，人民福祉会增加更多，城镇化质量会提升。需要指出的是，城镇化的市场选择模式决定了农民根据自身素质特长和职业选择，可以就近城镇化，也可以异地择业和居住，这是市场决定的，是由农民选择的，而不是由政府拍板的。所以，农民就近城镇化只是部分农民的一种行为，而不是城镇化发展的一般规律。

树立“精明增长”理念，以大城市为依托，发展不同规模城市群。一是特大城市去功能化。针对交通阻塞、环境污染等“城市病”，加快推进特大城市副中心建设，对目前仍在中心区的企业、事业单位，如一些工业企业和高等学校、医院、科研机构等，逐步转移到特大城市郊区或附近城市，以缓解特大城市中心区压力。二是大城市“卫星”化。不同规模的城市作用各异，大中小城市和小城镇组合的“卫星”形态是引导空间发展的方向。注重大中小城市和小城镇有序分布发展，形成合理的政治、商业、文化和生活区域中心，严格限制集中建设特大城市。三是中小城市和小城镇特色化。在重塑单一功能发展模式的同时，重点发展吸引力和竞争力强的中小城市群，培育基础设施完备、环境清新舒适、文史风味浓厚的小城镇。形成以大城市为核心，与中小城镇有机结合，在旅游、科技、人文等领域特色鲜明、比较优势突出的城市群。

如果没有产业支撑，城镇化就无从谈起。按照“两横三纵”布局谋篇，在编制《“十三五”国民经济和社会发展规划》时，尤其要正确处理好城镇化与工业化的关系，以产业设计谋划城镇化布局。以工业化支撑城镇化，以城镇化为工业化创造更多发展条件。通过产业化支撑城镇化，积极发展产业经济，努力创造就业岗位，大幅提高居民收入，夯实“人的城镇化”基础。通过城镇化进一步提升产业化，不断推进要素驱动向创新驱动的转变，加快传统产业结构的调整和优化升级，缩短“后工业化”进程。统筹各项政策和制度安排，促进“大众创业，万众创新”，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，激活农业劳动力人口向二、三次产业转移的“虹吸效应”。

多元化融资机制

对于城镇化过程中基础设施建设所需资金，房地产税为重要税收来源，地方债也是重要一方面。为兼顾代际负担均衡的问题，允许地方发债，但要严格控制。一是加快制定地方政府债券操作细则。按照加强地方政府性债务管理的意见，在充分厘清地方政府性存量债务现状的基础上，不断完善地方政府债券管理办法，明确债券发行、兑付有关细则。二是支持省级政府合理发行债券，并向城镇化建设适当倾斜。根据各地政府性债务余额情况确定债券种类和结构，债务压力较大的，应优先发行债券置换存量债务，降低财务成本。在一般债权和专项债券中，应重点支持省级政府发行专项债券，更多地使用公用事业收益作为偿还来源，以减轻财政偿还压力。三是完善相关配套制度。建立地方政府债务风险评估和预警机制，并以此为基础探索地方政府信用评级制度，推动地方政府债券定价市场化。

为保障城镇化建设资金，在依法赋予地方政府适度举债权限基础上，要推广使用“政府与社会资本合作模式（PPP）”和加强地方政府融资平台公司管理。一是进一步完善PPP制度设计。对现有政策法规进行详细梳理，力争消除有冲突的制度障碍，在此基础上，进一步规定PPP项目的操作规则，对市场准入、预算管理、流程设计等关键问题加以明确。选择市政公用设施、江河湖泊生态环境、收费公路等领域，尽快印发应用PPP模式的指导性意见。二是尽快推出一批示范项目。在保障房建设等领域，逐步探索PPP模式。密切跟踪指导新能源汽车充电设施、污水垃圾处理等领域的新建PPP示范项目，在海水淡化领域进一步推广PPP模式，适当采取中央财政补助等激励方式，调动地方和项目单位积极性，推动项目落地。

中央财政设立新型城镇化专项资金，支持补齐城镇基础设施短板。在新型城镇化过程中，政策的顶层设计、发展趋势的总体把握在中央，而主体责任在地方。可以考虑通过中央财政设立专项资金的方式，对城市政府基础设施建设进行定向引导。具体操作上，可在现有中央财政城市管网专项资金基础上，适当增加资金规模，拓展支出范围，通过示范试点等方式，集中支持城市地下综合管廊、防洪防涝设施建设等。一方面，立足当下，切实解决当前城市基础设施瓶颈和短板问题；另一方面，适度超前，增强城市基础设施建设的前瞻性和预见性。

公共服务均等化

根据基本公共服务的事权划分，合理界定各级政府的支出责任。加快行政管理体制改革，逐步减少政府层级，是健全完善事权与财政体制的关键所在。要细化各级政府支出责任，探索建立以常住人口作为调整基本公共服务差异的转移支付制度。实现城乡基本公共服务均等化的初步设想：中央政府主要制定全国最低标准，依法承担义务教育、社会保障、公共卫生等基本公共服务成本；省级政府要制定本省市区基本公共服务标准，承担省级基本公共服务支出责任，建立跨省市农业转移人口城市的横向转移支付补助；市、县含（县、区）政府要承担市县基本公共服务支出责任，以及基础設施建设和运营成本。

完善相关转移支付办法，充分体现为农民工提供公共服务增支因素。以建立人口基础信息库为契机，加快建立“综合采集、集中管理、信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台，实现流动人口服务管理信息化，在此基础上完善相关转移支付制度办法。一是调整现行转移支付办法。分配均衡性转移支付时，不断提高非户籍常住人口折算比例，最终实现将常住人口作为测算依据；完善教育、社保、医疗、保障性住房等转移支付办法，充分考虑农民工因素。二是建立标准化支出指标体系。要完善常住人口数、服务标准等综合信息收集与整理，建立标准化支出指标体系，逐步形成科学、规范、实用的数据库，为完善有关转移支付办法奠定基础。三是健全正向激励机制。按照投入、产出和效率原则，推进基本公共服务供给与绩效挂钩政策。

根据农业转移人口成本分类，健全由政府、企业、个人共同参与的成本分担机制。一是科学分类。对城中村农民，纳入城镇社会保障和住房保障以及城镇公共服务体系。对大中城市城乡结合部从事非农业生产或者高效农业的农民，要保护其合法财产权益，本着自愿原则转为城镇居民。对外出打工农民工，在城镇有稳定工作和较高的收入，他们最有可能融入城市。二是明晰责任。对于城郊区农民市民化的，以集体经济组织自建方式城中村改造农民市民化的，政府重点要解决社会保障和基本公共服务均等化问题。外出打工农民工有稳定工作和收入的，政府只要解决公共服务均等化问题。三是优化资源。对农民转为市民的社会保险支出，推行社会保险便携式“福利包”，打破区域限制，由中央统筹建立社会保险横向转移支付制度。