财政管理的新变

朱静

新《预算法》翻开了预算法治化的新篇章，为深化财税体制改革、破解各项改革难题提供了法律依据。财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，新《预算法》首次对财政转移支付制度进行了规定，要求以一般性转移支付为主体，并对专项转移支付的设立做出限制。同时还规定：“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”，从法律上明确了专项转移支付资金管理改革的要求。自新《预算法》颁布以来，记者采访中了解到，云南省财政厅借力发力，将专项转移支付管理作为深化财税体制改革的一项重要工作，全面推进预算管理制度改革。

专项转移支付改革取得新突破

近年来，云南财政专项转移支付资金在稳定宏观经济运行、推动发展方式转变、保障和改善民生、维护社会稳定等方面发挥了重要作用，但由于体制机制及形势变化等方面的原因，专项转移支付资金管理和使用中积累了支出边界不清、结构固化、项目较多、零星分散、执行不快、绩效不高、管理不严、信息不明等问题，这些问题交织并存，影响了财政资源的统筹配置和资金使用效益的提高，制约了政府管理职能的发挥，财政专项转移支付改革也没有形成系统的制度，推进难度较大。例如，云南省财政厅从2004年开始推行的专款切块到县试点改革。这项改革是针对云南省县级财政运行中存在的突出问题，按照“专款下放、权力下放、责任下放”的原则，将省级专款在核定包干基数的基础上调整为对各县的财力性补助，并纳入一般性转移支付体系，将财政补助资金由原先省级各部门分散决策、指定专门用途，改为由县级政府自主用于除“吃饭”以外的所有“办事”项目，扩大县级政府自主权，探索财力与事权相适应的财政资金分配模式。十年来，这项改革虽取得了一定成效，但由于多年形成的专款分配体制难以打破，专款切块改革不够彻底，制约了此项改革的全面推开，并未解决专项转移支付资金管理中的各项问题。

2014年，为深化财政体制改革，认真贯彻落实新《预算法》，云南省人民政府出台了《云南省改革和完善省对下转移支付制度实施方案》，为推进专项转移支付改革提供了制度保障。云南省财政厅在编制2015年省级部门预算时，按照新《预算法》的有关规定和省委、省政府整合专项资金的有关要求，对省级专项资金进行了全面清理整合，通过“撤销一批、压缩一批、归并一批、调整一批”等措施，省级专项资金项目数量比2014年压缩46%，省对下专项转移支付占全部转移支付比重由53%下降为48%，一般性转移支付占比相应提高了5个百分点。

2015年新《预算法》实施后，围绕建立与实现政府治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，遵循“增一般、减专项、促监管、提绩效”的改革精神，坚持厘清政府与市场、上下级政府之间的事权与支出责任边界，加大整合力度，明确管理职责，构建设立、执行和退出评估长效机制，改革完善分配机制，强化绩效管理和监督检查，确保实现省级一般性转移支付占比2017年达到60%以上的目标，云南省财政厅着力推进省对下专项转移支付资金管理改革。云南省人民政府出台了《关于深入推进省对下专项转移支付资金管理改革的意见》，在此基础上，云南省财政厅出台了《云南省省对下专项转移支付资金设立和项目清单目录管理暂行办法》、《云南省省对下专项转移支付资金绩效管理暂行办法》、《云南省省对下专项转移支付资金基层项目库管理暂行办法》3个配套文件，形成“1+3”改革方案，在全省范围内推进专项转移支付改革。

云南省财政厅将省对下专项转移支付改革精神全面贯彻到2016年省级部门预算编制中：一是全面清理整合。省级一个部门设置一项专项转移支付资金，将纳入改革的36个部门涉及的76个专项整合为36个专项转移支付项目，压缩比例达到52.6%，从根本上改变专项资金碎片化的现状。二是实行项目清单目录管理制度。建立专项转移支付资金设立、执行和退出评估机制，从源头上解决专项转移支付资金设立随意、有进无退、利益固化等问题。三是改革分配机制。实行以因素法为主的资金分配方式，从重项目资金分配向重资金绩效和监督管理转变，出台了《云南省省级财政专项资金管理暂行办法》、《省对下专项转移支付资金分配管理办法指导意见》等制度，指导省级各相关部门研究制定专项转移支付资金管理办法。四是推进简政放权。构建权责对等的监管体系，促使省级各部门逐步做到只分配专项资金和强化监管，不再审批具体项目。五是加强基层项目库建设。强化各州、市、县、区政府的项目实施责任，各地积极推进项目库建设，加强项目储备。六是建立全过程绩效管理机制。将绩效管理贯穿于省对下专项转移支付资金设立、分配、使用全过程，健全信息公开机制，以公开促公平、促竞争、促绩效。

通过改革，有效压缩了专项转移支付的规模和种类，从制度机制上切实解决当前专项转移支付资金管理中存在的问题，形成目标明确、定位准确、权責明晰、设立规范、分配科学、讲求绩效、监管到位、公开透明的专项转移支付资金管理制度体系，将进一步提高专项转移支付资金管理水平和使用绩效。

预算管理制度改革全面推进

新《预算法》颁布一年来，云南省财政厅坚持以法治思维和法治方式推进财税体制改革，加强各项改革与新《预算法》的衔接，把《预算法》作为财政预算管理的行为准则，预算的法治性和约束力得到了明显增强。首先是预算编制完整性进一步提高。构建起一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算有机衔接的政府预算体系，政府收支全部纳入预算管理；建立政府性基金预算、国有资本经营预算调入一般公共预算的机制，实行全口径预算管理。其次是预算编制进一步细化。建立新的省级公用经费定额标准体系，进一步健全项目支出定额标准体系，将省级所有财政专项资金全部纳入项目库管理。三是预算平衡机制进一步完善。预算管理由年度平衡扩展到周期性平衡，实施中期财政规划管理，建立年度预算与中期财政规划衔接机制，制定云南省预算稳定调节基金管理办法。四是财政统筹能力进一步增强。清理规范“挂钩”事项，对重点支出根据改革需要和省委、省政府重点工作统筹安排、优先保障。五是预算支出进度进一步加快。明确省本级各季度支出进度目标，对预算执行情况进行量化考核，并采取收回预算指标、约谈、停止资金调度等措施，加快预算执行进度。从严控制预算调整事项，扎住追加预算口子。六是预算透明度进一步提高。除涉密内容外，所有涉及财政资金的情况全部向社会公开，政府预算、部门预算公开到支出功能分类项级科目，部门预算按基本支出和项目支出分类进行详细说明，“三公”经费预算细化公开。七是资金使用效益进一步提升。建立健全预算绩效管理新机制，对各项财政资金实施全过程预算绩效管理。省级全面开展部门项目支出绩效自评和重点项目跟踪评价，建立绩效结果与预算安排相衔接的结果运用机制。八是财政存量资金进一步盘活。制定出台盘活财政存量资金的制度办法，建立财政存量资金收回和定期报告制度，有效减少财政资金沉淀。九是政府债务管理进一步规范。全面实施政府债务限额管理，严格控制地方政府债务规模，顺利完成云南省地方政府债券首次自发自还和首次政府信用评级工作。

政府间财政关系更为规范

作为省级财政部门，云南省财政厅同时担负着落实中央各项政策及有关要求和指导省以下各级财政的责任，要处理好与上下级政府间的财政关系。为建立事权与支出责任相适应的财政体制，一方面，云南省财政厅积极参与财政部关于中央与地方事权和支出责任划分改革研究，反映地方诉求，汇报实践成果，支持改革推进；认真落实中央各项转移支付补助政策，加快脱贫攻坚和全面小康社会建设，推进基本公共服务均等化。同时，加快构建地方税体系研究，在坚持税收法定原则下争取中央赋予地方更多的税收政策权限，允许地方特别是省级政府，可依照实际需要，运用税收政策实施区域经济和特色产业调控。另一方面，积极指导各州、市、县、区财政部门做好新《预算法》实施与深化财税体制改革的协调推进工作，将《预算法》各项规定落实在财政预算管理工作中，从着眼于向上要钱转变为着眼于向下管理，依法理财；督促各地根据中央和省里改革的总体部署，结合地区具体情况，研究制定切实可行的改革方案，把《预算法》关于政府预算体系、预算公开、转移支付制度、地方政府债务管理等内容，贯彻到各项改革措施中，扎实推进本地区改革。

云南省财政厅预算局局长苏建宏告诉记者，新《預算法》实施以来，作为财政人明显感受到，预算行为更加规范，预算刚性约束有效增强。比如说，通过做实项目库，预算编制更加科学、完整、细化；通过加强预算监督，预算执行进度明显加快，预算调整更加规范，预算追加事项大幅减少；通过推进预算公开，进一步促进预算管理科学化、民主化、法治化，阳光财政建设得到极大提升。

“法律的生命力在于实施，法贵在行，也难在行。贯彻执行好新《预算法》，关键和难点都在于将新《预算法》具体落实在预算管理制度改革中。按照党中央、国务院的部署，财税改革在整体改革中要发挥基础性和支撑性作用，推动相关领域改革。预算管理制度改革作为财税体制改革的排头兵，由于改革涉及范围广、触动利益大，在各领域改革尚未深入的时候，预算改革单兵突进难度较大，有的部门对改革还存在思想认识不到、观念转变不到位、改革要求落实不到位、任务措施执行不到位等问题，这需要我们加强对新《预算法》的学习和宣传，加大执行监督力度，在各部门的配合和支持下，通过大家共同努力，切实把预算改革不断引向深入，才能有效发挥好新《预算法》的规范、约束和支撑作用。”苏建宏说道。