财政绩效“战国”

谷文

新《预算法》中首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，而且要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程，也对预算绩效的评价方式、评价范围、结果应用等实操领域做出了完整的规范。

但从这一年的发展回头来看，财政绩效，或者说狭义的政府绩效（不含项目中非资金绩效）在这一年中，还是处于一个探索阶段。

概念之辩

在新《预算法》中，明确提出各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。其实按照一些先行的地方财政的看法，“绩效评价”这个词本身就是一个落后的描述。

从事财政绩效行业的人士都了解，很多时候表述上差一个字，甚至顺序不同，可能当地绩效处室的工作方式、管理范围、工作理念都完全不同。

例如，在“财政绩效评价”和“财政绩效管理”之间，所强调的一个是对结果的评价工作，一个是绩效管理工作的全面性，即在设计绩效指标中偏重于管理类型。就在这两个工作方式的表述中，各地就已经打得不可开交。

广东省某市财政工作人员表示，财政绩效，最重要的是财政资金从列入预算之前开始，就要进行严格周密的管理，这样才会让财政资金不至于“跑冒滴漏”，才有可能让每一分钱都花在刀刃上。这也是广东省一些市县财政对“管住过程才能管住结果”这件事的统一认识。

但持相反意见的人也确实存在。由于官方发布表述为“评价”，一些地方财政人员，比如一位来自北方某省级财政部门的工作人员认为，不应该将侧重点放在管理上，而应当放在确保预算执行效果上。

但仔細分析后我们不难发现，这两种表述之争，与上世纪公司绩效理念中以日系企业为代表的结果导向绩效，与强调配合、强调工作中每一步规则的可控性的过程导向绩效之争非常相像。而公司绩效理念之争的结果也颇为有趣：这两种公司在将近几百年不同理念的发展中，都出现了一系列的“百年老店”。当然，公司绩效和财政绩效之间从项目本质和执行主体等方面都有很大的不同，但从《预算法》修订的角度来讲，到底应该以结果还是过程为导向，显然还在谨慎的研究之中。

标准之难

说到项目本质的不同，按照广东省财政厅科研所许航敏博士的说法，现行的许多财政绩效的评价思路还有待调整和完善。

“比如说一个项目，它如果是一个市场化项目，我们就会从经济效益的方向去评价它。但一个由政府主导的项目，很多时候是不能仅仅从经济效益的角度去评论它是好还是坏。”他表示，假设一个项目的经济效益很差，但社会效益很高，例如某些公益型事业基本谈不到经济效益，那么在这种情况之下，在现行的财政绩效评价标准中，就很容易被评为低绩效项目，甚至无法列入预算。

当然，这种结果的出现，是建立在财政绩效评价工作中的经济效益权重远高于社会效益的基础上的。如果是相反的情况，过分偏重社会效益而忽视经济效益，则又会出现前些年各地频繁出现的“面子工程”“政绩项目”。

“所以从实际操作上看，现在如何设计评价指标，这两种效益如何平衡，是现阶段非常难以解决的问题。”许航敏表示。

新《预算法》中，在这种效益平衡的问题上，还是表述的非常模糊。虽然在2015年全年中财政部多次就如何开展财政绩效工作做出指示，但究其根本，在两种效益的比例分配上，现在各地还在各执一词。“而且在一些省市财政的绩效评价工作中，甚至都没有将项目的社会效益纳入考量，这是绝对错误的。”他说。

被低估的财政绩效

新《预算法》中详细规定了需要进行财政绩效评价的范围和方式，从这一年来的实施效果看，仍有需要扩大和完善的地方。北京大学政府管理学院副教授高鹏程作为曾经参与过多地财政绩效评审工作（其中也包括广东省财政绩效评审）的专家，对这种评价模式和评价主体有着自己的看法。

他表示，绩效预算和人类的行为一样，都有特定的主体，采取特定的行为，作用于特定的对象，达到特定的结果。预算主体包括财政主体和专业主体，在财政主体和专业主体的博弈中，是有缺陷的，即用一个部门的知识没办法对付上百个部门的知识，因为夹杂着专业的知识在里面。所以我们现在的绩效预算，是从对象开始，才能对行为审核，进而对预算主体审核，这是以小见大的过程。

虽然他说的还仅限于在主体行为和绩效对象之间从小到大的关系，但也从另一方面暴露出，单纯以财政知识做财政绩效，和单纯以财政身份行使财政绩效工作，在过去的这些年试验中，显然从财政权限和专业知识方面都尚不健全。

解决这一矛盾的方式有两种，第一是将绩效评价指标分离，专业部分由部门采用自评方式解决，涉及财政资金的部分由财政解决。但这种方式明显有第一方越权的嫌疑。第二是让用第三方机构保证评审结果的专业性。在新《预算法》中，从措辞上是偏向让第三方机构解决绩效评价专业性“最后一公里”问题的，但现在第三方资质本身就是一个很大的问题。以广东省某市为例，2015年购买第三方财政绩效服务招标平台上，12家投标机构仅有一家拥有会计师资格，第三方机构之混乱可见一斑。

总而言之，以新《预算法》这种“大法”管财政绩效这种“细事”，现在看来需要弥补的空白还有很多。财政绩效的“战国时代”，看起来还要继续一段时间。