留地安置的土地增值收益共享问题研究

张卫卫

摘 要：收益共享属于收益分配领域，其与收益分配有什么关系和不同，共享的内涵、主体、依据、目标都需要厘清，确定土地增值收益共享的内涵是研究土地增值收益共享问题的前提。十八届五中全会把“共享”理念写进“十三五”规划，由此可见中央政府对广大人们群众利益的重视，尤其是弱势群体对土地增值收益的共享，因此，研究土地增值收益共享具有重要意义。

关键词：土地增值收益 收益共享 留地安置

收益共享是收入分配领域在兼顾公平的一种改革提法，体现了对全民所有的资源收益公平分配的内在要求。实现“公共資源收益全民共享”，既是对社会主义制度核心要义的深化阐释，同时也应该是政府积极施政的落脚点。土地资源作为一种公共资源是人类社会发展的重要物质基础，对国民经济发展和国家安全具有重要意义。

一、土地增值收益共享的内涵

收益共享属于收入分配领域。不同学科对收入分配的理解对笔者都有所启发。经济学科注重价格的形成，政治学科关注权利的实现。因此收益共享的概念因学科不同而有所差异。经济层面强调收益均衡分配，政治层面强调平等话语权，各个学科的研究往往局限了一个层面，难以从根本上解决现实问题。包容性增长是指公平合理地分享经济增长，其关注经济增长的同时关注权利的获得，为本文完整地刻画收益共享的概念提供了基础和思路。本文中土地增值收益共享是指各利益主体在参与留地安置形成的土地增值收益分配时享有的权利、机会、规则、结果的公平合理程度。其内涵可以概括为收益共享权利公平、收益共享机会均等、收益共享规则公平和收益共享结果公平四个维度。

二、土地增值收益共享依据

1.土地发展权涨价共享。土地所有权是土地增值的载体，农土地是农民生活和就业的保障，土地征收使得农民失去了这一保障，政府理应根据土地发展权涨价共享原则对始终处于弱势地位的失地农民的土地发展的权益给予补偿，使其能够分享到未来土地增值所带来的效益。

2.包容性增长。机会平等和成果共享是包容性增长的核心内涵。包容性增长契合经济新常态下全民建成小康社会的新思路，注重弱势群体的利益和诉求，旨在消除贫困和不平等。农民作为土地征收的被动接受者，处于天然的弱势地位，其权益应该受到保护，发展成果也应为其所共享。

3.公共资源收益全民共享。根据全民共享理论，土地资源作为公共资源，其收益应该通过初次分配和再分配实现全民共享。然而现有的土地征收出让过程中形成的土地增值收益分配不公成为既定事实。农民作为原集体土地的所有者应保障其权益，通过征地制度改革让其共享现代化成果。

三、土地增值收益共享主体

1.中央政府。留地安置离不开中央政府在土地政策方面的扶持，中央政府的大力支持对地方政府推动新型城镇化建设和产业转型升级具有重要的作用。在土地征收留地安置过程中中央政府是土地所有权的代表者，各级地方政府的身份是参与者和实施者，中央政府凭借土地所有权获得土地出让金和税费收入。

2.地方政府。地方政府是中央政府在地方的代理人，代理中央政府行使征地权，他们是城市建设用地的经营者和管理者。留地安置作为货币化补偿的补充形式，是地方政府在征地补偿方面的制度创新，政府主要投入的是政策支持，而不需要投入更多的资金，可以降低征地成本，缓解地方政府的财政压力，同时，留地安置还可以有效推进征地工作，建少上访事件导致的社会矛盾和冲突，减少交易成本和社会成本，是地方政府乐于选择的征地补偿方式。

3.集体经济组织。集体经济组织既是农村土地的所有者又是村集体的领导者，在土地征收过程中，一方面要执行上级政府的行政命令，协助地方政府完成土地征收工作，另一方面作为村民的法定利益代表者又要维护本集体村民的利益。留地安置很好的解决了集体的这一矛盾状态，被征地集体经济组织即可以协助地方政府顺利完成征地工作，得到政绩的提升又同时保留留用地的使用权，使留用地的发展权保留在集体内部，作为村民代表保障本村集体的利益，是村集体乐于接受的征地补偿方式。

4.农民个体。农民是农村土地的承包经营者和使用者，农地同时承担着农民生活、养老和就业保障等多项功能，是农民长久的生活倚仗。实施已久的货币化补偿制度由于补偿水平偏低越来越引起农民的不满。留地安置较好的解决了这一问题，保留了部分土地给村集体使用，农民作为集体的一员凭借成员权可以获得留用地上长期稳定的收益，同时留用地的开发经营使农民可以就地进行物业、保安等工作，扩宽了农民的“再就业”渠道，使得失地农民可以分享城市化增加的社会福利。

5.其他公民。土地资源作为公共资源，通过土地征收其产权转为国家所有，即全民所有，根据全民分红理论，其收益理应通过合理分配为全民所共享。通过土地征收出让政府获得的出让金和税费应该更多的用于基础设施和公共服务设施建设，提高城市医疗、教育、文化水平，满足社会共同需要，让福利普惠广大人民群众。

四、土地增值收益共享目标

1.权利公平。权利公平体现的是权利的正当性和对等性。权利公平注重对每一个人正当权利的尊重和维护，尤其是处于弱势地位的失地农民，社会应赋予他们享有参与土地征收出让形成的土地增值收益公平分配的权利。同时，权利公平强调权利的互相尊重与平等，个人的行为应有益于他人，至少不损害他人的正当权利。土地征收不应挂着“公共利益”的幌子使失地农民的权利受到侵害。

2.机会均等。在土地增值收益分配中，机会公平主要体现在两个方面：一是参与机会公平即全体社会成员尤其是处于弱势的农民有平等的参与土地征收活动的机会或权利，主要体现在土地资源利用方面；二是发展机会公平即社会要赋予全体成员平等的权利和机会去发展个人潜能，使失地农民具有把握机会的能力或条件，主要体现在接受教育和培训方面。

3.规则公平。规则公平，即社会要有一套公平合理的制度和章程，这套制度和章程由社会成员或其代表共同协商制定认可，它对每个人都一视同仁。只有制定出公平的补偿规则，并且按照其对失地农民进行补偿，才能保证收入和财富的来源正当，保证农民的贡献和所得相称；才能维护良好的竞争秩序，维护农民的基本权益。

4.分配公平。维护和实现分配公平的原则大致有三：一是经济公平原则；二是政治公平原则；三是伦理公平原则。这三种原则相互作用，促成分配公平。经济公平是市场经济得以存在和发展的伦理基础。经济公平并不是收益的均衡享有，而是有差别的享有。收益共享承认差异的存在，但是差异要合理，所谓合理就是要得到各利益主体的共同认可。政治公平则指的是维护政治稳定、维护社会和谐的原则，减少上访，保障社会的稳定。伦理公平原则是关乎弱者的原则，应通过三次分配给予弱者帮助，有助于互助友爱、共同富裕的良好风尚。

五、结语

土地增值收益共享是社会发展的必然趋势，本文首先对土地增值收益的内涵进行了界定，然后对留地安置的土地增值收益各利益主体进行分析，研究得出留地安置在一定程度上实现了土地增收益的共享，主要体现在：（1）留地安置地方政府投入的是政策支持，减少征地成本的同时有效推荐了征地工作，是地方征地乐于选择的征地补偿方式；（2）集体经济组织既可以维护本集体的利益又可以帮助上级政府完成征地工作，获得政绩的提升；（3）失地农民作为集体一员可以继续留有留用地使用权，获得稳定收益来源；（4）留地安置在一定程度上实现了土地发展权的补偿，体现政府对农民财产权利的重视。

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