后现代公共行政理论及其对中国政府改革的启示

马丽

【摘 要】 文章概述了传统治理模式暴露出的各种弊端以及后起的宪政主义和社群主义存在的不足，阐述了后现代公共行政的话语理论，认为公共行政话语理论，有利于提升我国政府决策的合理性，政府治理的民主性，并提出建议：建立一种“合作治理”的新治理模式；扩展公共政策对话的多元化民主参与途径。

【关键词】 环式民主；宪政主义；社群主义；话语理论

一、传统治理模式的弊端

基于威尔逊的政治——行政二分法以及韦伯的官僚层级制的传统治理模式，在其巅峰期后就饱受诟病。

1、环式民主的弊端

西方以民主代表制为基础的环式民主，其反馈循环的每一阶段运作都不像传统理论所描述的那么有效，不能有机的服务于民主。政治实践证明其未能达到理想的目的，且剥夺了公众参与公共行政的权力。经由环式民主制定出的政策也往往代表了利益集团的利益，剥夺他人对事件提出不同看法的话语权。

2、规则的工具理性

规则的迷思也该破除，把人的行为束缚在文字规范中的努力最终证明是徒劳的，详尽阐述的规则并不能很好的约束政府职能者以及制约管理活动，在这种泰勒式的控制逻辑中，有识之士没有空间自主行使权力，民主无从谈起。由此，传统治理模式为一种僵化的官僚制的政治实践提供了繁衍滋生的温床，从而日渐偏离其旨在维护民主的初始航向。

二、两种替代模式及批判

为了摆脱传统公共行政的理论困境，产生了两种替代模式，即宪政主义和社群主义。

1、宪政主义以及批判

由于传统理论的政治/行政二分法，公共行政被定义为工具理性的位置，公共行政对政治事务缺乏回应性。要改变这一传统观念，就要重新肯定公共行政的宪政基础。通过追溯制宪者的原意，肯定了公共行政的关键地位。

对于宪政主义，后现代公共行政者们认为还是没有突破传统公共行政的制约，依赖于原有的治理结构，仍属于现代主义范畴，无法提供创新和民主的源泉，且无法避免宏大叙事的压迫。

2、社群主义及其批判

对于社群主义者而言，环式民主的弊端提供了一个复兴直接民主的机会，这种管理方式通过直接与公民接触而打破了环式民主的结构，能够实现公正的强势民主。公民参加到与他们生活息息相关的决策中去，通过对话形成共识，促使公民精神的全面成熟以及潜能的发挥。

但是，由于多元化和个人权利可能会以社会的完整、道德的一致性而遭到剥夺，社群主义或可能异化为极权主义；且由于大多数人对治理问题毫不关心，社群主义极易遭遇到公民冷漠。

由此可见，宪政主义和社群主义都不是替代传统公共行政的理想模式，在后现代理论看来，任何想使自己成为正典的企图终将受到攻击、解构和抛弃，后现代主义对于普遍性、元叙事等正典有着特别的敌意。

三、后现代公共行政的话语理论

基于对传统治理和替代模式的怀疑，在公共行政领域中，后现代学者推出“公共能量场”概念。公共能量场是公众自由表达政策话语的场所，公共政策产生于公共话语的能量场，在这里制定和修订。

后现代之指涉物公共能量场替代了现代性的官僚制，成为话语理论的核心概念，场意指公共领域，而能量是一种内在力量。在公共能量场中，公众以不同意向性的话语为获得意义而相互交流、争辩，从而避免了官僚制的独白式话语模式，以及强势群体运用话语霸权戕害少数弱势群体情形的出现。

故此，真实的话语是民主化管理理论最好的期待。而民主不是定义为是否所有人都参与它，而应为政策问题的公共商议。

四、后现代公共行政理论之于中国政府改革的启示

以话语理论为指向的后现代公共行政理论的产生，对于如今公共行政正当性、民主性弱化的中国来说亦不失有其重要启发。这些启示概括如下：

1、建立一种“合作治理”的新的治理模式

随着我国由农业社会向工业、信息化社会转型，单纯管制型政府已经不再适应经济、社会发展的要求，公共管理也走向公共治理的道路。

以最近的专车新规事件为例，“互联网+出行”创新业态需要政府治理模式的创新。交通运输部公布了专车新规和出租车改革方案的征求意见稿，引来热议和差评。专车新规无视地方以及个体需求的差异，仍然沿用传统出租车行业的监管方式来管专车的思路，而且全国“一刀切”。由此，百姓再无廉价专车，也扼杀了创新和共享经济的萌芽。

全国主要大城市选择公共交通的出行效率较低，只有小汽车的40%-50%，因为公交、地铁都有最后一公里的接驳，耗费大量时间。若要发展好城市公共交通，掌握公共交通大量资源的国营公交公司、地铁公司，须在政府的主导下，与平台企业合作解决出行效率问题。以北京地铁4号线为例，它是北京地铁和香港地铁合作运营的，其运营效率远超北京其他线路，发车间隔不足2秒，这就是PPP的好处。

因此，后现代公共行政理论的特性为我们提供了解决现实困境的良方，后现代理论反对等级官僚制以及以行政机关为中心的行政权观念，认为公共行政没有决策的中心，在公私相互依赖的现实情况下，建议以一种协商、合作关系作为治理的基础。

2、扩展公共政策对话的多元化民主参与途径

在后现代社会中，随着公民素质的提高，其参与行政的需求也在提高，但我国在行政体制改革过程中，在简政放权的同时，忽视建立公民参与的制度和程序。政府提供的各种参与机会，常常流于形式，因此，政府在制定政策中，也应采用政策网络形式，提供了一种处理纷争并进行“一些人的对话”的方法，在这个公共能量场中，拥有不同知识、经历和利益的人互相辩论、劝说，在这个过程中，有意义、切合意境的话语就可能产生。按照此话语理论，政府在做出决策前应确保利害关系人广泛参与到合意过程产生的规则制定过程中，赋予相关人一定程度的规则“主人翁”地位，形成一个政策制定者与利益相关人沟通交流的公共能量场，彼此共享信息或共同设计解决问题的方案，与阵地式的讨价还价或通过书面记录进行间接交流相比，以问题为导向的审议被普遍认为更有利于创新，问题的解决往往会带来质量更优的规则。

综上所述，后现代公共行政理论，在某种意义上而言，是一种语言游戏或规则。各个共同体在对话、交谈和商谈中形成共识，协商制定规则，促进问题的真正解决。

【参考文献】

[1] （美）查尔斯·J·福克斯、休·T·米勒.楚艳红等译.后现代公共行政—话语指向[M].中国人民大学出版社，2002.

[2] 梁莹. 现代公共治理中的话语民主[J].行政学研究，2006.1.

[3] 解构与重构：后现代公共行政的价值考量[J].复旦学报（社会科学版），2005.1.

【作者简介】

马 丽（1984.1-）女，河南省开封市人，汉族，讲师，研究方向：行政法、公共管理.