新时期高校内部环境控制研究

摘要：高等教育的供给与需求现状导致高等教育进入一个新时期，呈现多层协调发展、办学主体多元、生源危机凸现、发展转型升级等特点。实施内部控制是高校面对新形势的有效应对措施，高校内部环境是内部控制的基础和重要保障。高校需要从完善高校董事会治理结构、健全高校内部控制制度、营造高校独特文化、强化全员风险意识、开展高校内部控制评价等方面深化内部环境建设。

关键词：新时期 高校 内部环境 控制

自2009年开始，全国高考生源大幅下降，2014年有小幅上升，但与最高峰（2008年）仍然相差111万，高考生源总体已呈现下降趋势；另一方面，高考录取人数仍然呈现缓慢增长趋势，高考录取率稳定在75%左右，部分省市已经达到90%以上。此外，随着经济条件的改善及教育观念的变化，出国留学人数逐年攀升，家长、考生对国内高校的选择已由必选题变成了可选题，放弃高考、考后弃报、录后弃学等现象屡见不鲜。高校生源供给拐点导致高校竞争进一步加剧、风险进一步加大，高等教育也进入一个新时期，借鉴企业及国际高等教育的管理理念与方法，推行高校内部控制、强化内部环境建设是我国高校可持续发展的必然选择。

一、高校内部环境的内涵

国外不少发达国家的高校均构建了较为成熟的高校内部控制环境，且一般根据COSO框架开展内部控制实践。我国高校的内部控制目标不能仅仅定位于传统的防弊防腐，要向全面风险控制转型。结合高校实际情况，高校内部控制目标可以确定为：规范管理、保证高校业务活动的合规合法，保护资产的安全完整；防弊防腐、确保各类信息真实可靠；强化管理，防范高校运营风险；传承文化，实现高校社会效益。我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》没有专门规范内部控制环境，高校不能够完全使用企业内部控制的相关规范，但适当借鉴参考COSO及我国企业内部控制规范是非常必要的。COSO委员会1992年提出包括控制环境在内的内部控制五要素，2004年用“内部环境”代替了“控制环境”，提出了内部控制的八要素，2013 年对内部环境作了进一步完善，我国的《企业内部控制基本规范》借鉴COSO的成果提出了包含“内部环境”的五要素，2010年《企业内部控制配套指引》进行了扩充调整，虽然中外不同时期的规范均提出了内部环境，但其内涵不完全一致。我国企业内部环境范围相对COSO框架更为宽泛，COSO框架更加强调与内部控制较为直接相关的环境因素。

国内学者对高校内部控制环境的一些研究尚没有形成统一的结论，但对内部环境的重要性均予以认可。高校内部控制环境是高校内部控制的重要内容，是高校内部控制运行的基本环境和重要保障，是影响高校内部控制运行的各种内部因素的总和。高校内部环境与企业内部环境内容相似，包含高校发展战略、治理结构、组织架构、人力资源等诸多方面，作为人才培养的摇篮更应重视高校文化、员工胜任能力、教育观念、社会责任等因素。根据内部环境与其他要素的契合方式，综合环境变化方式与速度可分为相对稳定的环境、可重构环境和渐变环境（杨有红，2013），高校相对稳定的内部环境主要有治理结构、发展战略等，它们关系高校未来长远发展，有些内容由高校主管部门决定，有些内容高校管理者可以主导；高校可重构的内部环境有组织架构、人力资源管理等，它们与高校日常管理联系密切，是高校管理者能够在短期调整并产生效果的环节；高校渐变的内部环境有高校文化、办学理念、员工胜任能力、社会责任等，这些内容看似无从下手，但对高校的发展影响尤其明显，需要校方长期努力才会产生良好的效果，高校管理导向及持久坚持至关重要。

二、新时期我国高校的特点

高校内部环境控制必须合理关注并深入研究经济形势、新时期高校竞争环境与发展模式等外部环境。研究表明，我国高等教育发展与经济增长存在着单向因果关系，经济增长是高等教育发展的 Granger（即格兰杰因果关系检验）原因（王娟，2005），与生源供给拐点对应的另一重要因素是我国经济增长进入新常态，高等教育面临从外延扩展向内涵发展的转型升级。新时期的高等教育关键要协调好教育如何适应社会发展变化和高等教育自身发展规律的关系，要遵循教育规律、要适应社会需求、要以内涵谋发展、以质量求生存、以特色塑品牌。

（一）多层协调发展，结构层次日趋稳定

我国技术、技能型实用人才比较匮乏，多年来，国家大力推进高职教育的发展，但重学历轻能力、重研究轻应用的观念并没有得到根本改变。一些高校人才培养中仍然以理论知识学习为主，毕业生应用能力不强。我国高等教育结构要与国家经济和社会发展相适应，高等教育要与产业结构调整相匹配，随着我国产业转型升级步伐的加快，深入研究社会需求与发展趋势，根据产业需要调整好不同层次的比例，打通高等职业教育学历提升的通道，构建完善的教育体系，分层协调发展，各高等学校不攀高求大，立足现实准确定位，大力培养应用型人才、稳步发展研究性人才成为一种必然趋势。

（二）办学主体多元，成本效益诉求增强

《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》提出要建设一个多元化的办学格局。行业企业、社会团体等已经成为或可能成为一些高校的投资主体，社会资本进入学校，既是回馈社会的重要表现，同时对一些企业而言也是理想的投资项目。办学主体多元化后，高校经费来源呈多样化的特点，如政府、企业、社会捐赠等，多渠道的资金来源既解决了高校教学、科研的资金缺口，也对高校管理提出了新的要求，高校经费使用要强化成本效益观，要统筹社会效益与经营效益的双重管理要求。

（三）生源危机凸现、招生竞争更加激烈

生源危机关系高校的生存，以江苏为例，近几年以每年2万多人的速度在递减，破解招生危机关键还是发展模式的转变，要提升以人才培养质量为主的综合办学实力。一些实力较弱的专业必然会淘汰、一些实力较弱的学校也可能要出局。长远来看，这未必不是一件好事，自上个世纪90 年代中期以来，高校进入了大合并、大发展时期，采用新设、升格、合并、扩招等方式高校数量与招生规模快速增长，不少高校盲目上了一些专业、盲目扩大规模，正好利用此契机完成专业结构调整，围绕专业调整师资及办学条件的投入方向，集中精力办好一批专业。

（四）发展转型升级、质量决定未来生存

多年来，高校的主要精力用于追求规模与层次的提升，升本、跑硕、争博一度成为各高校领导和全体员工的主要目标。高校行政化严重，在发展初期通过跑资源、跑项目客观上为学校赢得一定的生存空间，随着高校发展环境的日益成熟，高校不以规模论英雄，关键要加强学科建设、提升人才培养质量。学科（高职用专业更恰当）就是力量，一个好学科可以培养一批人才、服务一方经济、带动一片产业、搞活一个院系，几个有影响的学科有可能决定学校的地位，决定高校的生存与发展。高校培养的人才是高校的名片，高校的重心在院系基层，院系的重心是人才培养。随着高等教育由卖方市场向买方市场的转换，高校的竞争范围已经扩大到全球，竞争领域包含教学、科研、管理、服务等在内的全方位竞争。在高校内涵式发展阶段，如何协调学术与行政的管理范围与工作流程，合理分配教学、科研、社会服务等工作重心，找准定位、明确方向、特色发展是众多高校面临的课题。高校只有理顺工作重点，围绕人才培养、科学研究、社会服务等关键环节，注重内涵发展、注重差别发展，坚持不懈，才能形成自己品牌。

三、高校内部环境建设的策略探讨

（一）借鉴公司治理模式，完善高校董事会治理结构

我国高校实行党委领导下的校长负责制，党委书记、校长及其他党委成员组成党委会，教代会与股东大会不同，其权力体现在议政、监督上，党委书记、校长均由上级部门委派，如此组织结构不同于股东会、董事会、监事会的公司治理结构。高校决策权与执行权重合，校级领导层通常拥有绝对的权力，高校最高管理层负责并组织内控实施，只能控制高校的业务层（行政部门、分院或系部）。目前我国一些公立高校虽然成立了董事会，但主要基于扩大影响或与政府沟通等目的，董事会的象征意义较为明显，甚至是一种摆设。形成高校的法人治理结构关键要建立规范的董事会制度，决策权与执行权分离，形成规范的高等教育问责制。因此，董事会是高校的决策机构，由隶属主管单位（出资者）、教育主管部门、行业代表、专家代表、教职工代表、校友等多方组成，作为高校校务会重要成员的校长或党委书记不宜兼任高校董事长；校务会成员在教代会推荐的基础上经董事会同意后报教育主管部门核准。作为决策机构，高校董事会主要职责是大政方针及重大事项的决策，不负责学校的日常管理。董事会下设高校内控委员会，负责高校内控制度的建设、实施、评价，直接受董事会领导。校务会是高校的日常管理机构，相当于公司的经理层，拥有高校的管理权。这种治理结构能够明确区分决策与执行权，同时避免高校内部管理人模式下运动员、裁判员于一身而监督缺失，更利于内部控制的实施。

（二）制定高校章程，健全高校内部控制制度

良好的内部控制环境需要以完善的内部控制制度为保障，我国高校内部控制制度存在两个不足，即国家没有统一规范的高校内部控制规范，高校没有系统的内部控制手册。国家虽然出台了高校会计核算及审计相关的制度但内部控制制度较少，《行政事业单位内部控制规范（试行）》兼顾行政事业单位的共性，未能兼顾高校非盈利与盈利业务并存的现状。企业建有系统的内部控制规范，但高校与企业业务差别较大，也不能直接应用。高校学术型领导居多，通常不是内部控制的专业人士，缺乏针对性的内控规范指引不利于指导高校开展内部控制工作，相关部门有待尽快制定高校内控规范，高校要健全学校章程及内控制度。高校章程是规范高校办学目标、内部治理结构等内容的重要管理制度，是高校内部控制制度的重要指导。从高校内控实践看，多数高校侧重于内部会计控制领域，制度也集中于专项业务控制，没有系统制定学校环境控制、业务控制及控制评价的相关制度，没有形成学校的内部控制手册，也缺乏相应的奖惩与保障机制。只有建立完善各高校自身的内部控制手册，明确控制原则、要求及各业务的控制流程，才能明确各级部门及相关人员的控制责任，形成权责分明、全员控制的良好局面。

（三）权衡行政学术权力，营造高校独特文化

高校独特文化建设是一项长期工程，是若干人甚至几代人长期不懈努力的结果，良好的高校文化可以倡导师生尊重科学、尊重人才、尊重历史，可以引导师生反对弄虚作假、反对急功近利、反对极端个人主义，形成创新进取、团结奉献、公平民主的良好氛围。我国高校一般都有自己的校训，也总结出自己的校风、学风，但更多的是行政化的产物，未能融入心中，更没有能够落实到行动中。过度行政化的管理会影响学术独立与自由，影响员工的积极性，制约高校的核心竞争力的形成。高校需要权衡行政权力与学术权力，以内涵建设为中心，两权协同、合理确定边界、各司其职，让学科（专业）建设、科学研究等学术事务在行政权的支持和保障下更加科学顺畅，同时通过行政管理让学术事务在操作流程、经费使用上更规范合理。属于高校学术业务范畴的行政权坚决不越位、属于行政管理权限范畴的坚决不缺位，充分发挥教学、科研人员的积极性，为高校内涵建设提供保障，营造高校独特的文化。

（四）优化机构设置，强化全员风险意识

高校面临生源下降、经济增长放缓、产业转型升级、就业岗位变化、经费紧缺、人才结构调整等一系列外部风险，同时面临学校管理机制、管理水平、师资、人才培养等一系列内部风险，高校内部控制是基于全面风险管理的内部控制。根据业务及风险控制需要优化机构设置，建立层次分明、职责明确的岗位职责，形成分级管理、各负其职的控制机制。与会计控制活动不同，高校业务流程控制涉及面广泛，高校内部控制对象包括领导在内的全体员工。高校领导要重视内控并带头遵守规范，在权限范围内按程序行使权利并接受监督。具备良好控制意识和相应业务能力的员工是内部控制顺利实施的重要条件，高校要加强业务培训，树立风险观念，全员主动参与，将控制要求融入业务实施中，控制好每一项业务、每一个环节。

（五）引入中介机构，开展高校内部控制评价

控制活动与内部环境同为内部控制的基本要素，通过监督评价，可以发现内部环境控制的问题，更好地改进内部环境。目前高校董事会治理结构短期内无法完全实现，高校内部控制效用主要体现在对高校二级部门的控制，而对高校领导层面缺乏制约；高校内部环境建设则主要取决于高校领导层的认识水平和个人道德水平及管理方式。高等学校接受国家、社会资金，是否合理、有效使用理应向社会报告并接受相关审查，政府对高校审计不仅限于领导干部离任、专项资金使用等以防弊防腐为主的审查。国外公立高校审计的范围较为广泛，如美国高校需要对自身内部控制有效性进行评价，同时还要接受教育主管部门、会计师事务所的内控评估，且要对外公开评估报告。如同上市公司定期公布财务报告一样，高校主动接受政府、中介机构的监督审查可以督促高校完善内部控制，既是对高校科学使用资金、有效履新职责的评价，也是进一步赢得社会信任从而获取更多办学经费的手段。高校内部控制评价体系尚未形成统一的体系，但高校控制环境存在很多共性，借鉴国际的做法，在高校加强内部审计、开展风险评价的基础上引入政府认可的专业中介机构进行内部控制审计，可以充分利用企业的成功经验，发挥国家、社会的外部监督作用。

高校内部控制环境建设是一个长期的、动态的过程，还涉及企业人事政策、内部审计、管理哲学、诚信度、职业道德等因素。良好的内部控制环境能够促进高校内部控制工作的执行，有助于高校风险的防范，有助于高校办学目标的实现。X

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作者简介：

缪启军，泰州职业技术学院经管院，副院长、副教授；研究方向：会计、审计。