基于绿色发展理念的生态文明建设实践研究

路云霞 李文青 刘海滨 于忠华

摘 要：党的十八届三中全会以来，以习近平同志为总书记的党中央从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，对生态文明建设提出了一系列新理念、新思想、新战略，“绿色发展”成为引领经济社会发展的重要理念。该文在梳理总结十八大以来南京生态文明建设取得成效的基础上，深入剖析当前南京加快推进生态文明建设所具备的基础条件、面临的重大机遇和严峻挑战，从发展生态型经济、保护生态环境、完善生态制度、推动共建共享等方面对新形势下南京市如何实现更高水平的生态文明建设目标提出了对策建议。

关键词：生态文明；绿色发展；研究；南京市

中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）10-0089-04

Research on the Construction of Ecological Civilization based on the Concept of Green Development——Taking Nanjing as an Example

Lu Yunxia et al.

（Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）

Abstract：A series of crucial ideas have been identified to guide development during the 13th Five-Year period. The first such an idea is a set of five development concepts，one of which is“green development”. Based on the experience of ecological civilization construction，SWOT method is used to analyze both advantages and disadvantages in terms of ecological civilization in Nanjing. Finally，it puts forwards some suggestions such as developing green economy，improving environmental quality and perfecting the ecological system.

Key words：Ecological civilization construction；Green development；Research；Nanjing City

1 前言

“十二五”以来，在党中央的正确领导下，南京市把生态文明建设作为转变经济发展方式、实现可持续发展的重要抓手，作为彰显城市特色、增强城市核心竞争力的重要路径，作为坚持以人为本、保障环保民生的重要载体，贯穿到“调结构、促发展、保民生”的全过程。在社会各界的共同努力下，全市生态文明建设取得了显著成效，绿色发展综合指数高于江苏省平均水平，生态环境品质得到了明显提升，生态文明建设体制机制进一步健全，市民的生态自觉进一步增强。但南京市生态文明建设也存在一些不容忽视的问题，总体上还没有迈过生态环境高污染、高风险的阶段。党的十八届三中全会以来，以习近平同志为总书记的党中央从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，对生态文明建设提出了一系列新理念、新思想、新战略。十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系；十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境；十八届五中全会提出“五大发展理念”，“绿色发展”成为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念。新形势下，必须以绿色发展理念为引领，扎实推进生态文明建设，努力把南京打造成生态空间合理、产业绿色低碳、资源高效利用、生态环境优良、群众满意认可的“强富美高”新南京。

2 南京市生态文明建设的具体实践

党的十八大以来，南京全面贯彻十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以绿色发展为主线，坚持“生态为基、环保优先”的方针，纵深推进生态文明建设，经济社会与资源环境协调发展水平进一步提升。

2.1 绿色引领战略得到确立 南京确定了建设“强富美高”新南京和率先全面建成小康社会的总目标，把生态文明融入全市经济社会发展和区域城市化发展、产业转型升级等全过程和各方面，适应生态文明建设需求的体制机制不断完善，绿色发展理念成为引领经济新常态的全新动力。2015年，市委市政府出台了《加快推进生态文明建设实施方案》，明确提出要“坚持绿色发展理念”、“加快推动绿色、低碳、可持续发展”，绿色引领战略得到确立，生态文明、绿色发展日益成为共识。

2.2 绿色发展水平有所提高 多年来，南京坚持以创新为核心动力推动转型升级，协调推进创新型、服务型、枢纽型、开放型、生态型经济发展。2015年，南京地区生产总值9 721亿元，人均地区生产总值超过1.8万美元，经济总量、人均地区生产总值在副省级城市中分别排第6位和第4位，为推进生态文明建设打下了坚实的经济基础。产业结构不断优化，三次产业比例为2.4∶40.3∶57.3。高新技术产业产值占规模以上工业产值比重达到45.3%，石化、钢铁等高耗能产业占工业比重进一步下降。全市绿色发展指数由2010年的65.7%提高到2014年的79.1%。

2.3 环境质量总体保持稳定 在经济快速发展、重化工业规模明显扩张、能源消耗不断增加的情况下，全市环境治理力度不断加大，主要污染物排放总量逐年下降，生态环境质量总体保持稳定。2015年，空气环境质量达到或优于二级标准的天数比例达到64.4%；县级以上集中式水源地水质达标率持续保持在100%；地表水124个水环境功能区断面（点）水质达标率64.5%，好于Ⅲ类断面比例为60.5%。

2.4 生态环境建设持续推进 生态红线区域保护深入开展，编制《南京市生态红线区域保护规划》，划定全市110块生态红线区域；出台《南京市生态红线区域保护监督管理和考核暂行规定》，明确了各监管部门及各保护主体职责，形成了分级保护和刚性考核机制。深入实施绿色南京战略，加强绿地系统与城市公园游园体系建设，全市林木覆盖率达29%，城区人均公园绿地面积达14.98m2，成功创建国家森林城市。生态系列创建成果丰硕，生态市通过国家命名公示。农村连片整治成效突出，南京成为全国首批农村环境综合整治试点城市，在江苏省率先完成了540km2的农村环境连片整治任务，基本建成100个美丽乡村示范村和1 000km2示范区，农村环境面貌发生了明显变化。

2.5 绿色保障机制不断完善 不断深化制度改革，颁布实施了《水环境保护条例》等法律法规，制定施行《生态保护区域保护规划》等基础性、强制性、约束性的规划，出台实行了节能减排、脱煤降耗、治水减污、大气治理、环保改革等一系列政策和行动宗旨，特别是制定出台以产业准入、区域准入为核心的环境准入制度，推进排污许可证的管理和排污权交易，实施排污收费制度的改革，在全国率先建立环境污染强制险制度。在考核评价方面，始终把生态环境保护指标纳入到各级经济发展核心体系，成为评价发展、考核干部的重点内容。

3 南京市生态文明建设面临的新形势

3.1 面临的机遇 未来一段时期，在国际上发展绿色低碳经济、国内致力绿色发展和美丽中国建设的大背景下，全市生态文明建设迎来了大有可为的难得机遇。绿色发展成为全球共识，世界各国掀起以节能环保、绿色低碳为特征的新一轮工业革命，这必将对南京实现经济绿色转型产生深刻影响，也为南京借鉴发达国家先进经验、更高标准推进生态文明建设提供了有利条件。生态文明战略部署更加清晰，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，十八届三中全会提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，十八届五中全会明确提出五大发展理念，《关于加快推进生态文明建设的意见》等一系列文件的出台，使得中央关于深化生态文明体制改革的战略部署和制度构架更加清晰，为南京生态文明建设提供了设计图和路线图。“强富美高”新南京确立新标杆，绿色引领成为南京六大发展战略之一，发展生态型经济成为重要的主攻方向，努力实现经济发展和资源、环境、生态相协调，加快形成节约资源保护环境的空间格局，产业结构、生产方式、生活方式，成为新常态下全市共同奋斗的主要目标，全市生态文明建设的方向和路径进一步明确。

3.2 存在的问题 未来一定时期，南京仍将面临产业结构重、燃煤总量大、污染负荷高和环境容量小等市情，在率先全面建成小康社会和开启基本实现现代化的新征程中，传统重化工业发展惯性与产业绿色转型发展之间、经济总量不断扩大与资源环境承载力不足之间、环境质量不高与群众更高诉求之间以及优质生态产品供给不足与群众对优美生态期盼之间的矛盾依然突出，生态环境质量仍是南京生态文明建设的“短板”。

3.2.1 经济发展与环境保护的协调性有待提高 长期以来，南京经济社会发展取得了巨大成就，而发展过程中对资源环境考虑不足、在资源的配置过程中没有很好地反映自然资源的稀缺性和环境容量的有限性，致使经济发展一定程度上依赖于消耗资源和破坏环境。资源环境承载力不足的问题越发显著，生态环境已难以支撑如此大的经济总量再按照传统粗放的模式快速增长，经济社会发展与资源环境承载能力不足的矛盾亟待破解。

3.2.2 产业绿色转型面临较大压力 南京经济增长对重化工业的依赖性大，石化钢铁等高污染、高消耗产业占很大比例，粗放式发展模式仍具有较大惯性，短期内实现产业结构绿色转型和产业布局调整优化压力巨大，面临着投入、市场、社会稳定等多重因素的制约。

3.2.3 资源能源约束依然趋紧 资源环境承载能力与经济社会发展的需求还有一定的差距。产业密集、人口密集过度，空间承载的负荷较大，资源、能源约束趋紧，环境承载能力越来越成为经济社会可持续发展的瓶颈。

3.2.4 生态环境仍是突出短板 环境质量改善的力度、程度和进度与群众需求仍有较大差距，提升公众环境满意度任重道远。灰霾天气天数占比较大，PM2.5超标严重，重污染天气仍有发生；水环境质量达标率较低，城区水体黑臭问题凸现，劣V类水体仍占一定比例；噪声污染扰民问题较为突出，噪声污染占环境污染投诉的80%以上；环境风险源面广量大，环境风险防范形势依然严峻。

3.2.5 公众生态文明意识仍需提高 公众生态文明意识呈现“认同度高、知晓度低、践行度不够”的状态，公众对建设生态文明与“强富美高新南京”的战略目标高度认同，但仍具有较强的“政府依赖”特征，认为政府和环保部门是生态文明建设的责任主体。部分企业环保责任意识不强，超标排放、非法排污和恶意偷排等现象依然存在。传统的社会生活方式和消费观念尚未根本转变，节水、节能、绿色消费、绿色出行等还没有真正成为人们自觉行为。

3.2.6 生态文明制度体系仍不健全 生态文明建设的法律法规体系尚不健全，产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系亟待健全。

4 新时期提高南京生态文明建设水平的对策建议

4.1 大力发展生态型经济

4.1.1 要树立底线思维 以资源环境承载力定位南京经济社会发展，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内；探索完善“多规合一”，从根源上解决经济发展过程中对生态环境考虑不足的问题，以解决规模、结构和布局性资源、环境问题，从源头上控制污染、防止对环境和生态的破坏。

4.1.2 调整产业结构 推进产业绿色转型，加快实施钢铁、石化、建材等传统制造业绿色化改造；执行严格的环境准入制度，制定环境保护准入负面清单；大力推进供给侧结构性改革，加快淘汰落后产能，不再核准、备案钢铁、水泥、船舶等产能过剩行业新增产能项目。

4.1.3 优化能源结构 严控耗煤行业煤炭消费新增量，推动煤炭消费向电力行业集中，严控非电行业煤炭消费量，加强电力、钢铁、建材、化工等高煤耗行业管控；加快新能源和可再生能源开发利用，推广太阳能光伏、地源和水源热泵技术以及分布式能源与热电联供的应用，提高电力行业使用天然气等清洁能源的比重。

4.2 深化生态环境保护

4.2.1 加强环境污染防治 实施城市空气质量达标管理，全面加强工业污染、挥发性有机物、扬尘污染、流动源污染、生活及农业污染源污染等治理，强化预警应急和区域联防联控；持续加强饮用水水源地保护，大力推进黑臭河道综合整治，深入实施流域综合治理，全面推进排水达标区建设；科学防治土壤污染，优先保护农用地土壤环境，严格控制新增土壤污染，实行土壤分级分类修复治理。

4.2.2 加强生态保护与修复 推进自然保护区、饮用水源保护区、水源涵养区、湿地等重点生态功能区建设，严禁不符合主导功能定位的开发活动；实施绿化造林，推进工业生态防护林建设；实施生态修复治理，着力解决遗留的废弃露采矿山环境治理问题，开展矿山地质环境治理与矿山复绿，恢复山体原有生态功能。

4.2.3 深化农村环境保护 全面开展覆盖拉网式农村环境综合整治，建立健全村庄生活垃圾收运、道路养护、绿化养护、河道管护、公共设施维护“五位一体”的环境管理长效机制，完成3 000km2以上美丽乡村示范片区建设。

4.3 健全生态文明制度

4.3.1 健全法律法规 对接生态文明建设的最新要求和上位法规，清理消除现行法规规章当中重复矛盾和冲突的内容，有序推进再生资源回收利用、污染土壤修复、大气污染防治等法规规章的制订；完善执法监督机制，落实环保机构的监测、监察、执法垂直管理改革，创新环境监管执法体系，推行环境监管网格化管理。

4.3.2 健全源头保护制度 探索环评、排污许可证和网格化管理等制度有机结合和深度融合，开展“一证式管理”模式；建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，有序开展自然资源资产调查摸底，逐步建立自然生态空间统一确权登记的制度体系和自然资源资产产权管理制度体系。

4.3.3 完善过程严管制度 推进环境资源税费改革，严格排污费征收标准，对高耗能，产能过剩的行业，严格实施差别电价和惩罚性电价；建立健全污染物排放许可制度，出台《南京市排污许可证发放管理办法》，形成以排污许可证为核心的污染物排放总量控制体系。

4.3.4 完善后果严惩制度 建立绿色考评机制，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核；探索资源环境离任审计制度，健全领导干部生态环境损害责任追究制度，全面实行地方党委和政府领导成员生态文明建设党政同责、一岗双责、终身追责。

4.4 完善环境经济政策

4.4.1 健全生态补偿制度 出台生态红线区域补偿资金管理办法，建立补偿资金和保护面积、考核结果“双挂钩”政策，建立市级生态红线补偿专项资金；探索和建立跨界水环境补偿机制，探索采取横向资金补助、开展补偿试点，建立秦淮河、滁河、固城湖、石臼湖等主要跨区入江河道及重点湖泊流域水环境区域补偿机制；建立独立公正的生态环境损害评估与补偿制度。

4.4.2 建立生态环境损害赔偿制度 明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制。

4.4.3 健全环境污染责任险和环境信用评价制度 建立环境污染强制责任保险制度，健全环境风险防范和污染事故理赔机制；完善环境信用评价制度，健全企业环保信用信息管理系统，将评价结果向社会公开并纳入社会信用信息管理系统。

4.4.4 充分发挥市场运行机制 全面开展排污权有偿使用和交易，新（改、扩）建项目新增污染物排放指标全部通过排污权交易取得；培育环境治理和生态保护市场主体，加大对环境污染第三方治理的支持力度，引导鼓励社会资金以PPP等不同形式参与生态保护与建设，实现投资主体多元化。

4.5 推动生态文明共建共享

4.5.1 引导公众积极参与 积极引导、培育和扶持环保社会组织健康有序发展，建立完善环境信息公开制度、违法行为有奖举报制度、政府重大决策听证制度等，建立政府部门与公众、企业有效沟通的环保协调机制，维护公众行使知情权、参与权和监督权。

4.5.2 倡导生态文明行为 党政机关带头开展反浪费活动，严格落实各项节约措施；鼓励和支持企业实行产品绿色设计和绿色制造，使用绿色材料和环保包装材料；全面推广绿色消费，倡导绿色出行，引导公众选购节能节水型产品，抵制高能耗、高排放产品和过度包装，自觉进行垃圾分类，减少垃圾产生。

4.5.3 积极推进生态示范创建 积极创建国家生态文明建设示范区，大力开展生态园林城市、低碳城市、循环经济示范市以及生态旅游示范区等创建活动。

参考文献

[1]朱坦，王天天，高帅.遵循生态文明理念以资源环境承载力定位经济社会发[J].环境保护，2015（16）：12-14.

[2]路云霞，李文青，刘海滨，等.基于生态文明的地方环境立法研究[J].安徽农学通报，2015（8）：1-3.

[3]刘海滨，路云霞，于忠华，等.南京市生态文明建设路径探析研究[J].环境科学与管理，2014，39（7）：23-25.

（责编：张宏民）