现代化农业背景下农村土地经营权流转的问题及对策

何艾霜

摘 要：在建设新农村和发展现代农业的时代背景下，农村土地经营权流转（以下简称土地流转）问题一直受到社会各界的广泛关注。经济比较发达的农村地区已经呈现出土地流转方式的多元化、土地流转过程的市场化、土地流转工作的规范化、土地流转价格的合理化等新特点。土地流转为实现现代化农业发展提供了有效的途径，但是在土地流转过程中也存在农民流转意愿不高、落后的社会保障制度、流转意愿与行为的差异性、流转过程中行政部门监督管理制度不完善以及流转后土地非农化等问题，严重制约着土地有效有序的流转，这些问题的产生原因以及如何处理好这些问题中的利益主体是值得深思与探讨。

关键词：土地流转；现代化农业；流转意愿；制度保障

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）10-0031-03

1 引言

随着工业化和城镇化进程脚步的加快，我国农村经济发展主要面临三大问题：一是人口的快速增长问题，人均耕地面积越来越少，土地也越来越分散；二是农村大量的劳动力外移，从农业生产向非农业转移，由此带来了农地的弃耕和撂荒的问题；三是传统农业生产方式效率低下，严重阻碍了农村经济的发展。因此我们可以看出，无论是从农村自身发展角度来看，还是农民增收需求角度，或者是现代化农业要求角度下，农村土地问题都是制约当前农村经济发展的关键因素。农村土地流转可以说是解决当前我国农村土地利用细碎化及撂荒闲置问题的有效途径，对于优化土地资源配置，提高土地利用效率，加快农民增收和农村经济发展，以及对最终实现现代化农业的目标都具有重要的促进作用与重大的现实意义。特别是土地确权工作进展越来越完善后，农民可以放心地流转土地给种田能手进行现代化农业生产。可以说土地流转促进了农业集约化、产业化生产，为我国现代化农业发展起到了重要的作用，但是在现代化农业生产要求的背景下，我国土地流转在实行过程中却困难重重，问题突出。

2 土地流转过程中存在的问题

2.1 农村土地流转有效度低，农户流转意愿不强 我国在推动土地流转可谓是煞费苦心，不仅从2008年的十七届三中全会开始明确提出土地确权工作到2015年新增9省试点，国家政策上积极引导土地流转，甚至有些地方政府更是出台了一系列的政策举措，极力的推进土地流转。部分省市甚至有16%的县拿出专项资金用于流转土地整理和补贴[2]，但是这样的战略性政策却没有收到预期的效果，土地流转率依然没有快速增长，甚至可以说很低。究其原因，简单的说就是不管政策如何惠农，政府如何积极引导土地流转，农户的流转意愿并不是一致的。我们都知道，人的信念决定其偏好，土地自古在我们国家的农民心中具有三项基本的社会功能：就业岗位、经济收益、社会保障。并且很多时候土地给予农民的心里保障要远远超出它的经济效益，因此我们不难理解为什么土地流转效率在农村那么难以提高。学者钟晓兰等认为农户特征及农户认知是影响农户农地流转意愿的重要因素。其认为那些家庭耕地面积大的、家庭年收入高、家庭收入来源以非农业收入为主、家庭参加农村社会养老保险、对农村社会保障制度满意、农户城里有稳定工作和收入来源、认为土地调整制度不影响租赁土地的稳定性、认为土地抛荒现象应该受处罚的这部分农户，更容易实现土地流转[3]。然而现实情况是，很多农户都达不到上述的满意度，农户的土地流转意愿得不到有效的激发。

2.2 农村社保制度的不健全严重阻碍了土地流转 我们都知道土地是大部分农民赖以生存的最主要的生产要素之一，土地对于农民保障功能要远远超出我们的想象。主要原因是农村土地社会保障功能难以从土地生产功能中剥离出来。尽管我们都明白土地流转交易可使土地资源和劳动力资源得到重新配置，进而增进土地供给者和土地需求者的福利，提高经济效率。但是目前我国农村社保不健全、农民工就业不稳定和土地依然承担着社会保障作用。首先，正是这种土地的社保功能使得农村劳动力流动的机会成本加大，从而影响了土地流转，一旦农户外出打工的机会受损，土地还可以充当一种保险。所以，当社保系数低的时候，农民最大的可能就是不进行土地流转，因为租金太少了。其次，对于年龄较大的农民一般缺乏生产技能，非农就业机会就会比较少，相对于有生产技能的青壮年来说可能就不愿意土地流转。并且我国农村传统养老保障的形式是家庭养老，家庭土地的保障作用更多的是因为其具有养老的功能。同时，我国目前农村地区的农地流转率普遍偏低，甚至仍有部分农村地区没有覆盖任何养老保险制度，而实施新农保或老农保以及对65岁以上老人发放补助等养老保障政策措施的社区，土地流转比例相对较高。因此我们可以看出农村如果有好的社会保障制度，可以对土地流转产生积极的促进作用，而我国现阶段的绝大部分农村的社会保障制度还不够完善，严重阻碍了农村土地流转的效率。除了土地农民基本无法从其他地方获取保障，对于年龄很大的农民更是把土地当成是养老的命根子，所以不完善农村社保制度体系，很难提高农村土地流转的效率。

2.3 土地流转过程中流转意愿与流转行为出现差异 导致农户土地流转意愿与流转行为差异的主要原因就是外部环境，什么是流转意愿与流转行为的差异呢？主要是转入方有很好的转入土地的意愿却因为没有好的生产项目或者是因为转入的价格太高而阻碍了土地流转的实现，很多以农业经营为主的农户更愿意转入农地进行规模化生产，但是源于以上原因而造成了其转入意愿的无法实现；而对于转出方，农户有转出土地意愿，实际上却没能成功转出农地的主要原因是由于担心流转后的收益可能得不到长期的保障，流转纠纷难于处理，增加了其对土地经济上和心理上的依赖感，再有就是需求不足或者是流转交易价格太高，超过了农户的心理预期，农民就会选择不发生流转。这就导致了农民的流转意愿和流转行为无法产生一致性，有转入愿望的农户与有转出意愿的农户无法达成统一，原本以为有供求方和需求方就可以完美地进行土地流转的想法是不现实的，目前的外部环境严重制约了土地流转中意愿与行为的合理统一。并且在一些农村中还会出现，部分农户一开始就并不愿意参与土地流转，只是人情或者是政府行政干预或引导最终才进行了流转。

2.4 土地流转监督管理机制不够完善 在一些进行了土地流转的农村，我们不难发现，如果出现了承包方之间的土地流转纠纷仅仅只有一小部分农民会想到找村委会去协调，而绝大部分农民选择双方自己私下协商解决。这说明了村行政管理部门监督管理土地的流转机制不够完善。并且因为确权颁证的进一步实施，农民看到了土地的潜在价值，对土地的期望值也越来越大，很多村落发生农民“寸土必争”的现象，甚至因为争地而发生暴力事件，严重危害了社会的和谐与稳定。有些农民会因为地跟邻居大打出手，甚至一些村落已经形成了一些异化组织，通过非法的手段来解决土地的纠纷问题。在前不久我看到一则新闻是关于大庆市让胡路区喇嘛甸镇下某村的农民要求土地重新确权，原因是农民一开始种地是集体的，在农民种地的几年后开始实施了土地确权，村民反映说原本答应给农民的土地也重新确权给集体，并且为了安抚这些农民，一些企业跟农民签订了承包合同，要求农民都种果树。然而当农民都种植了沙果树之后，没有人来进行收购，农民自己去集市上卖，即便是亏本也无人问津。最后导致虽然合同上签订的是种植果树，很多农民却都违反了合同种植了自己所需要的粮食作物，尽管农民的这种行为构成了违反合同行为，但是究其原因还是因为土地的经济效益无法供应其平时的生活所需。在解决这个问题的时候村民选择的是比较消极的处理办法。这也侧面反映了在土地流转过程中的流转制度不规范，基层政府的监督管理机制还不够完善的问题。

2.5 土地流转风险加大 农村土地流转的风险主要包括：农村土地非粮化，非农化。很多农业企业因为种植粮食等大田农作物收益少，而将流转土地用来种植蔬菜花卉，甚至是建设农庄以获得高额收益。虽然流转土地非粮化和非农化会给农户带来较高的土地流转费，但对于国家粮食安全和农业安全构成威胁。非粮化和非农化的农业企业一旦破产，会导致耕地难以恢复，农村土地流转的不可持续，最终受害的还是土地流转方。并且土地转出后的增值效益跟农户基本没什么关系，农户每年只能拿到一小部分的租赁费用，而无法获得土地转出后的增值效益。在土地流转非农化过程中，甚至有些村落是政府主导的，例如《法治周末》记者在2011年就接到了河北省鸡泽县农民的投诉，镇政府以创办工业园区为名，强制农民土地流转给私人之后违法更改土地的用途，严重损害了村民的利益。虽然流转给一些私人企业进行建厂，可能会带来一些高额的经济效益，给农户的赔偿或者是租金也相对提高，虽然村民知道这样做不对，但是土地流转后用于种植经济作物和发展观光旅游的趋势还在扩大，这不仅潜藏着市场风险，而且严重影响了国家的粮食安全。

3 解决土地流转过程中产生问题的建议

解决土地流转过程中的问题我们主要从五方面思考。一是提高农户的流转意愿，只有以农民的需求为出发点的农地制度改革才能够推动农村经济与社会的发展。政府可以给农户一些土地流转比较好的示范案例，给农民普及土地流转的知识。要切实解决好农民的需求问题，对家庭农户进行有耐心的疏导。二是要完善农村社会保障制度体系，解放农村土地保障功能。在养老和医疗保障方面，可以建立以家庭保障为主，土地保障为辅，社会保障适当补充的农村社会保障体系。从根本保障制度上减少农民对土地的养老心理依赖。我们可以利用流转后的土地进行农业规模化生产，大力发展二、三产业，吸引外出打工的农村剩余劳动力，这样不仅可以解决土地流转后农村剩余劳动力的就业问题，也方便了这些人对家里老人的照顾。同时，社会保障基金的来源可以是多样化的，可以是农业企业捐赠，亦可以适当的通过财政转移支付的方式解决，也可通过土地换保障，也就是说通过不同形式的转让土地使用权来换取社会保障的形式来解决农村社会保障问题。三是积极推进农村金融服务业。想要促进农地流转，就需要加大农村金融服务的支持力度，给予土地转入方积极的金融服务支持，在符合政策的前提下，积极提供信贷支持。同时，政府在鼓励扩大规模化经营意愿的农户转入农地时，要积极加强农地转出信息的收集和宣传工作，加大向这些有规模化经营意愿的农户推荐好的生产项目，并且针对农地转出方要积极引导农户通过正规合法的流程进行土地转出，保障流转双方的收益。四是完善流转监督与管理制度。基层政府要加强流转各个环节中的监督和管理力度，确保农民的根本利益和生产生活的基本稳定。同时还要建立完善的流转市场，建立以信息采集、发布、咨询、培训为一体的农地流转中介组织，实现农村土地流转的规范化。最后要解决在土地流转过程中出现的利益双方发生的纠纷，要成立以农村社区为依托的土地纠纷仲裁机构，不断完善和创新农村土地纠纷解决的司法路径。但是需要注意的是，这里的仲裁机构中的人员要经过专门的培训，而且仲裁员中不可以有参与土地流转的人员。五是严守耕地红线，政府等相关的部门应该加强对农村土地流转去向的监管力度，严格控制流转土地非粮化和非农化。创设农村土地流转风险保证金，一旦发生农业经营和市场风险，以便保障流转双方权益。同时加强对农村土地流入方的跟踪管理，解决土地流转中的实际困难，防范和化解流转风险。设置农村土地流转市场准入门槛，对农村土地流入方的资信情况，履约能力等要进行严格的审查。对于不符合流转要求的一方绝对不允许其进入到土地流转过程中来。

4 结语

土地流转为我国现代化农业提供了基础性的保障，规范的土地流转不仅可以提高土地流转效率，增加农民的收入，对农业现代化生产也产生了积极的作用。可以说土地的有效流转，为我国农村经济的腾飞提供了制度保障，为实现农业集约化经营提供了有效的途径。但是如何进行土地规范化和有效的流转仍是我们需要解决的问题，要处理好土地流转双方的利益关系是一个需要长期摸索的课题。

参考文献

[1]北京天则经济研究所.土地流转与农业现代化[J].管理世界，2010（07）.

[2]农业部课题组.农村土地承包经营权流转调查分析[J].农村工作通讯，2009（05）：36-39.

[3]钟晓兰.农户认知视角下广东省农村土地流转意愿与流转行为研究[J].资源科学，2013（10）. （责编：张长青）