基于PPP融资模式下的项目风险管理

施仲波

◇中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）09-0049-02

摘要：本文通过探讨有关项目风险的文献资料及研究方法，分析其具体的研究内容和贡献，在此基础上进一步分析PPP融资模式下项目风险的种类，结合具体的案例，探讨具体的识别方法，论述目前我国对该模式下的项目风险管理存在的问题，并提出一些合理建议及具体的措施。

关键词：PPP 融资模式 项目 风险 管理

公共私营合作制（PPP）模式是目前受到市场较为关注的一种融资和建设模式，主要用于基础设施建设，政府和私营企业共同承担风险和责任，为社会提供公共服务和产品。这种模式对于基础设施需求和缺口均较大且力推“一带一路”的中国而言，具有重要的意义。

一、关于PPP模式项目风险管理的文献综述

目前国内外关于PPP风险管理的研究较多，部分研究集中于PPP模式的概念、发展及风险。Hodge和Graeme A在1997年提出了PPP模式的概念框架；Ebrahimnejad（2010）结合发展中国家的市场发育情况，分析运用模糊集等方法对 PPP 项目中的风险因素进行排序和评价的理论体系，这也是引入了一个新的风险评价方法。国内的研究也基本方向一致，戚安邦等（2005）、元霞等（2009）集中于PPP模式的风险因素；冀伟等（2006）、唐文彬（2011）等集中于风险评价的方法，包括了动态分析法、NPV指标法、融资风险指标监控、模糊评判等方法，所有的文献研究的角度基本是一致的，本文主要从国情出发并结合国内的案例进行研究，提出自己见解。

二、PPP融资模式下项目的主要风险

要分析公共私营合作制（PPP）模式下的风险管理首先要能够清晰地判断出公私合作模式下的风险。从其表现形式而言，该模式的风险包括了市场风险、建设风险、营运风险、金融风险、信用风险、政治风险、法律风险及环保风险等。对于不同项目而言，其主要的风险不一，结合具体环境探讨主要的风险。由于PPP项目所涉及的周期长，各方面变数也较多，其中这种长周期带来了较大的市场风险，如市场因素中消费水平、消费政策、收入分配等变动都会带来市场需求的风险；投资建设阶段的原材料供应不及时、不可抗力事件等都会导致施工风险，项目过程中的参数变更、图纸更换、设计更改等也会导致成本激增及技术风险，这些会造成PPP项目的建设风险。后续运营中如果运营环境变更、管理人员素质不够，还有若同期其他项目投资建设导致本项目无法维持垄断的地位，都会造成项目的预期收益减少和PPP项目运营风险。由于PPP项目的融资规模较大，项目融资过程中如果出现资金不到位、利率调整、外汇管制等将导致融资风险，如果项目参与方无法及时履行其职责，为项目提供信用保证，政府没有按照合同履行其应付的职责，政府失信等，这些会带来项目实施过程中的信用风险。随着“一带一路”的推进，我国政府和企业将在境外开展PPP模式的合作，这就带来更大的政治风险，包括双方政府的政权及领导人变更、战争、项目被国有化的风险，有些项目则迟迟无法获得相关的授权和特许经营证书。

三、PPP融资模式下的项目主要风险识别手段及案例分析

（一）PPP融资模式下项目主要风险识别手段

风险识别是指通过系统了解和分析与项目有关的各种信息资料，认清项目融资活动中潜在的各种风险和可能发生的各种损失，诊断出项目所面临的风险及其性质，并把握其发展趋势的行为。一般而言，PPP融资模式下的项目风险识别主要是通过专家调查法、检查表法、流程图法、SWOT分析、故障树法、德尔菲法、头脑风暴、敏感性分析、项目工作分解结构法等方法，由于PPP项目比较复杂，一般也不能简单用一个方法予以识别，在实际工作中要结合具体方法的优劣势，结合历史项目中的风险和项目的特点，予以分析和识别，并选择定量和定性的方法进行分析。

（二）结合具体案例分析PPP融资模式下的项目风险识别和控制

云南省地方政府水库建设和后期运营项目，采用了BOT的模式，项目是由上市公司出资，当地政府立项，涉及金额达到10亿元左右，先期由上市公司进行运营，到一定时间后再由政府回购项目。上市公司拿到这个项目后：首先，列出项目的风险清单，包括一些隐性的风险，通过历史经验的收集、内部的讨论、专家的访谈等，将主要的风险进行分类，有政治风险（政府延期付款、政府换届的影响、项目排他性政策的变更、项目审批延误、政府配套难以跟进、政府其他政策的变动、国有化风险）、法律风险（合同变更）、建设风险（成本超支、项目质量风险、土地拆迁、项目工期不可控）、资金风险（融资成本提升、建设资金筹措不到位、后期回购款无法回收）、环境风险（地质结构、环保测评、气象气候等条件的变更和自然灾害）。其次，通过风险评估，根据风险发生的程度和发生后产生的影响程度对风险进行轻重缓急排序，同时结合企业自身的需求进行分析，开拓地方市场，该企业的主要现有市场为北京市场。通过专家评判法和头脑风暴法，结合层次分析将风险进行归类和评分，建立起风险评估的矩阵，确定风险评估小组，参与具体的项目设计及招投标和前期的尽职调查，通过评判风险发生的概率及公司的风险承受能力分析，对项目风险进行一一评判。最后，企业要结合风险的轻重缓急，在实际谈判和操作中进行风险分担和转移策略制定。最后企业确定的主要风险集中于政府延期付款、成本超支和工期无法控制、后期回款无法及时到账三个方面。为了控制上述风险，上市公司必须将政府与自身形成一个利益共同体，在本项目中项目公司的股权设计上让渡一部分的股权给地方的企业，分享收益控制风险，对后期的回购款保证也要求以当地的财政收入为保障，要求政府前期就开始分期付款，巧妙利用交易所对上市公司的信息披露要求与当地政府进行谈判，保证政府配合企业做好相关的风险控制。为了保证成本不超支且工期可控，项目的建设仅分包一部分建造合同给当地政府指定的施工方，大部分要求较高的环节要由公司自己的子公司进行实施，同时做好与监理单位、设计单位的沟通工作，降低风险。在合同的设计上，也要求当地政府通过税收补偿等方式对项目进行补贴，要求当地政府做好拆迁等事前的工作。通过对该项目风险识别、评估并考虑双方风险的最优应对、最佳分担上，将整体风险最小化。这种追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公私双方各自追求风险最小化更能化解PPP融资模式下的项目风险。

四、PPP融资模式下项目风险管理存在的问题

（一）政府角色定位未调整及多头管理不利于风险管理

由于我国政府一直较为强势，在市场建设及政府项目中参与较多，容易造成政府习惯性地对项目予以指导，甚至政府在PPP融资模式下仍然参与相关的建设，造成项目建设受到影响，政府的职能没有真正转变过来会导致项目风险过大。

（二）法律意识和风险管理意识不到位

很多政府单位并不能真正认识自己的角色，政府失信行为较多，不能真正从市场的发展落实其对项目私人部门的承诺，无法真正建立起健全的监管体制，难以实现既保障社会公共服务的质量，又满足私人部门盈利的要求。很多政府部门在推广PPP模式下的项目建设中也没有足够的风险意识，对风险的认识不到位，很多法律体系也不稳定。PPP模式运营相对比较复杂，各个参与方必然会产生分歧和责任纠纷，很多项目相关的制度无法保持其一贯性，在项目运行周期内不断发生变化，无法真正界定双方的权责利，难以进行风险的控制。

（三）风险管理手段不足，市场化运作不够

由于PPP模式在我国发展的时间较短，相关的成熟化案例较少，很多的风险判断都是人为的分析和主观的经验，缺乏量化的分析，很多国外比较成熟的模型引入较晚，难以对模型进行改造，难以真正适应国内的情况。总体风险评价经验不足，能力不够也影响了风险的管理，市场发育也不够成熟，可以选用的风险分散和转移的手段不够。

五、加强PPP融资模式下项目风险管理的措施

（一）完善法律制度建设

PPP融资模式下的项目涉及的参与方多，项目的立项、审批、招标、实施、运营所涉及的时间较长，如果没有明确项目参与方的权责利，并予以相应的政策支持，很难吸引到较优秀的民营资本和外资进行参与。因此，政府需要从制度建设和法律建设上进行完善，政府要参照国外的优秀案例，进一步完善立法。政府和私人部门对风险分担的原则也需要以制度进行明确，明确由政府承担的风险及私人部门承担的风险，在制度的建立中要本着公平、有效控制、因果关系、最小风险成本、风险收益对等的原则对风险进行分担，减少后续工作的随意性，监督双方的行为。

（二）政府要调整自身的角色

政府要依据我国国情，充分考虑项目的特点和地区的特色，限定PPP项目的范围和条件，结合具体行业和地区选择合适的项目，进一步简化招标程序，实现招标的透明和公平，鼓励外资流入，降低税收，加大财政支持的力度，对同一地区内的PPP项目及其他基础设施项目进行统一规划，避免市场的恶性竞争，明确社会公共服务产品价格形成机制，实现价格的正常波动，在价格的调整中综合考虑市场因素和社会因素，塑造良好的投资环境。政府要同时完善其监管体制，通过建立一个合理的利益分享机制，让企业可以在项目过程中获得合理的收入，政府要充分发挥监督的作用，确保项目的稳定安全运行，加强利益相关者的监控，让投资者、消费者、行业协会、纳税人都可以对项目进行全过程的监督，构建一个有效的监管体制，保障项目风险管理有必要的公平环境。

（三）完善市场建设，为企业风险管理提供更多工具

由于PPP项目所面临的风险较大，需要较大的融资规模，这就需要国家放宽相应的政策，通过完善的风险控制让养老金、商业银行等也参与到PPP项目融资中，同时发展保险企业，让保险机制和再保险机制可以为PPP项目提供风险转移的工具。资本市场的发展和成熟也将为企业提供股权融资和债权融资的方式，同时为企业的资产证券化提供基础，企业可以将PPP项目中后续运营的现金流较为稳定的项目予以证券化，一方面为后续的项目建设提供资金，降低融资风险，另一方面可以将后续运营的收入固定化，降低运营风险，这样可以充分降低PPP项目的风险。

（四）企业要加强对风险的监控

企业要通过实时动态的观测，实现项目参与方的信息共享，建立起风险监控系统，预测、监控、警示PPP项目过程中的各类风险，及时对可能发生的风险进行监控和预警，采取相应的行动，实时收集PPP项目运行中的数据，对这些基础数据进行加工处理，为预警系统建立起完整的信息基础，设计合理的预警指标，加强对风险的监控。企业要不断积累相关的风险数据和应对方案，建立起相关的数据库并不断予以完善，逐步形成较为规范及系统的风险应对经验。

（五）企业和政府要重视专业人才

私人部门要建立起应对风险的具体措施，建立完善的退出机制，培养项目团队的能力，及时判断存在的问题，制定相关的风险管理制度。企业内部也需要建立起相应的规章制度，对项目可能存在的风险进行应对，加强对市场突发因素的应对能力。同时企业要不断优化自身的管理团队，提升企业的风险应对经验。政府也要培养专业的人才，加强对高端人才的引入，强化对现有人才的培养，形成对技术型人才的重视程度，强化政府对PPP项目风险管理的专业化水平。

PPP项目建设将会在未来得到大力的支持和发展，我国也将在各个基础设施领域、公共服务等采取PPP的方法实现公私合作模式，这种模式的发展有利于我国政府、民营资本和国民经济，需要进行关注，但是目前PPP项目风险的管理还存在一些问题，需要改进，对此本文立足于此，提出具体的措施，希望能够有意义。Z

参考文献：

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